一、研究背景

党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列生态文明建设新理念新思想新战略，要求“全面推动绿色发展，加快形成绿色发展方式，从源头上使污染物排放大幅下降，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接。”

按照“五位一体”总体布局和本市相关工作部署要求，在各相关部门、各区、各类企业及长三角相关机构的支持下，我们组织开展了《上海市循环经济和资源综合利用“十四五”规划》（以下简称《规划》）前期研究工作。本研究基于能源和资源可再生，从优化全社会物质流角度，通过对本市生活、工业、农业、城建、废旧物资等领域废弃物的减量化、再利用、再循环，围绕提升资源产出率、资源综合利用率的目标，开展了调研。借鉴东京等地的经验，把握国际循环经济和应对气候变化的新趋势新要求，本研究对“十四五”规划提出如下思路和建议。

二、本市循环经济工作的总体情况

（一）废弃物产生量维持高位运行，90%实现综合利用，10%实现安全处置

2018年上海产生各类固体废弃物约1.25亿吨。从结构分析，生活垃圾约984万吨，工业固废约1724万吨，建筑垃圾约8147万吨，污泥底泥约294万吨，农业废弃物约337万吨，废旧资源约1018万吨。在资源利用环节，各类固体废弃物中，去除工程渣土、工程泥浆产生废弃物约6300万吨，约57%实现循环利用，约25%的废弃物就地利用，约8%的废弃物焚烧利用；在终端安全处置环节，约8%的废弃物填埋处置，由于本市产业结构原因，尚有2%的废弃物需要市外处置。

（二）率先推进生活垃圾分类立法，政策引导取得实效，解决部分难点问题

率先推进生活垃圾分类立法，出台《上海市生活垃圾管理条例》、《〈上海市生活垃圾管理条例〉推进全程分类体系建设实施意见》等系列政策，通过地方立法推行生活垃圾分类制度,规范生活垃圾分类投放、收集、运输、处置各个环节,完善源头减量和资源化利用的各项措施，有效改善城市人居环境、维护生态安全,助力建设更加美丽的生态之城。在餐厨垃圾、建筑废弃物等领域不断出台政策补齐短板，特别在餐厨废弃油脂制生物柴油推广应用有突破，支持政策实施两年以来企业BD100生物柴油完成量实现390%的增长。

（三）循环经济工作具备良好基础，对标无废城市建设，三项工作率先达标

本市已建立了较为完善的循环经济和资源综合利用体系，在资源投入环节，按照2012年投入产出表推算，本市资源产出率达到2.7万元/吨，超过欧盟水平。对标国家无废城市创建要求，本市大宗工业固体废物贮存处置总量已实现趋零增长，从2015年的约1800万吨降至2018年的1630.5万吨，综合利用率保持在95%以上；本市主要农业废弃物基本实现全量利用，通过“十二五”以来推行面源污染减排政策，秸秆和畜禽粪便等农业固体废弃物综合利用率达97%（其余部分实现污水纳管）；主要工业企业危险废物产生和利用实现申报制，企业外运处置及自行处置均实现全量管控。

三、本市“十四五”循环经济工作面临的形势

（一）人口增长及城市化不断垒高本市废弃物峰值

生活垃圾人均产生量保持高位运行，人口增长将进一步提高总量。对标国际经验，2018年本市人均收入水平与东京1985年情况类似，2000～2018年人均垃圾产生量与东京1970～1990年变化趋势相似，产业结构和能源消费情况与1990年东京指标类似。综合考虑生活水平提升、垃圾分类工作的深入、人口规模的不确定性影响，本市生活垃圾人均产生量今后5～10迎来峰值，预计“十四五”期间及之后的一段时间进入高位运行周期，人均达到1.2公斤/天，初步预测本市的总量将随服务人口的增加同步提升。其他领域废弃物产生总量基本稳定。初步预测，本市城建及废旧物资总体稳定，工业固废有所增长，农业废弃物有所下降，总量保持稳定（不计渣土和泥浆）。

（二）改变峰值及净零排放成为可持续发展新导向

《2030年可持续发展议程》涵盖17个可持续发展目标，是联合国2000年9月提出的千年发展目标到期之后，继续指导2015～2030年的全球发展工作的纲领。该议程特别关注废弃物问题，要求做好人口增长及城市化带来的废弃物增长与垃圾处理能力的平衡。面对严峻的固体废弃物情况，已经有很多国家和城市提出了相应的对策和目标，并且已经起到很好效果，比如日本城市川崎，通过工业生态化，每年利用565000吨的固体废弃物，实现废弃物总量下降。到2030年，中心城市要力争通过控制源头的稳定化甚至减量，使城市在更高密度的情况下，拥有更高效的管理，以减低其耗用的资源，尽力去改变废弃物产生的峰值，实现环境、经济、社会多重效应。艾伦·麦克阿瑟基金会《循环经济：应对气候变化的另一半蓝图》也提出改变废弃物产生峰值是2050年前全球共同努力的趋势，其中再生材料的生产及循环农业是本世纪中叶实现碳排放净零增长的关键。

（三）无废城市的创建需要重构循环经济顶层设计

传统的循环经济工作，主要针对“四节一综合”，本市一直以来将资源综合利用作为循环经济的主要切入点。今后一个阶段，“无废城市”建设是践行绿色发展的重要指导，“强化顶层设计引领、推动生活垃圾源头减量和资源化利用、培育产业发展新模式”将是本市建成“无废城市”的难点。工作体系随之拓展为“基于能源、资源的可再生，持续优化全社会物质流系统，使经济发展更高质量，自然系统更具韧性，城市生活更加美好。”从源头上减少原生材料使用，提升资源产出率，在处置环节推动生产、生活领域的融合发展，提升资源综合利用率和资源再生利用率，末端更有保障。

四、本市“十四五”循环经济工作面临的难点问题

（一）处置设施存在直接缺口和潜在缺口

“十四五”期间，需要填补的设施“直接缺口”主要包括两个方面：一是生活垃圾焚烧设施或有一定缺口。未来5～10年本市原生生活垃圾总量还将保持继续上升趋势，已有规划按时实施可实现原生生活垃圾零填埋。考虑到宝山项目尚在推进中，本市人口规模的不确定性，焚烧能力或有一定缺口。远期根据实际需要预留部分空间。二是焚烧炉渣等次生固体废弃物处置利用缺口需要考虑。按照干垃圾2.3万吨/日焚烧量测算，干垃圾焚烧每年将产生一定量的炉渣和飞灰等次生固体废弃物。炉渣可用于建材产品生产，飞灰目前作为危废填埋，如要实现全部干垃圾“零填埋”，需同步增加炉渣利用能力，明确飞灰处置利用路径并布局相关利用设施。根据测算，到2025年，本市各领域炉渣处置能力有132万吨缺口，需尽快谋划布局。“十四五”期间，需要设施“潜在缺口”主要包括三个方面：一是危废处置利用能力缺口大。目前本市危险废物产生量124万吨，以市内合规处置为主，资源化利用为辅，少量外运处置。到2025年，预计新增的危废除本市焚烧、企业自行处置和外运处置外，仍有部分需填埋处置。“十四五”期间，面临长三角一体化高质量发展，建立健全“源头严防、过程严管、后果严惩”的危险废物环境监管体系，未来本市危险废弃物外运存在不确定性，处置设施缺口存在可能性。考虑到跨省转运政策的不确定性，约有75万吨危废处置缺口。二是部分领域临时设施处置存在不确定性。本市工程垃圾(废弃混凝土)主要用于再生骨料等建材产品生产和就近回填利用，但再生利用项目受产业导向、邻避效应等因素影响，均为临时设施，缺乏相关环保标准，部分环保设施条件较为完善的项目也可能被关停，无法保证长期稳定运行。此外部分一般工业固废利用企业也面临调整风险。三是土、泥类消纳场地存在较大缺口。本市年均约有6500万吨工程渣土、泥浆、河道底泥、自来水厂排泥、通沟污泥需通过造地、还田等消纳处置。目前，造地等最新政策要求存在不确定性，污泥消纳场地有较大风险。

（二）各个领域建设运行脱节系统待优化

从全域物质流循环角度，需要统筹解决回收、运输、存储、处理等脱节造成的系统性问题：一是再制造领域旧件来源存在政策性障碍。目前本市废旧机电再制造领域产能放空，国内旧件市场已不能满足现有处理规模，建议结合自贸区新片区探索政策创新，推动进口机电产品保税加工。二是湿垃圾亟需统筹土壤改良等稳定出路。本市现有规划湿垃圾处置设施以焚烧处理为主，需要进一步推广湿垃圾处理技术，规范产品标准，释放有机质改善土壤活性，与农业废弃物再利用统筹管理。三是两网融合“点站场”建设与可回收物目标脱节。生活垃圾分类工作推行实施后，低价值可回收物回收量大、综合利用潜力大，（以重固镇为例，生活垃圾分类统计低价值可回收物、高价值可回收物日均占比为7:3），目前可回收物“点站场”运营单位聚焦高价值可回收物，地方政府对低价值可回收物的收集、运输、处置全过程缺乏精准量化考核，导致大量低价值可回收物的资源浪费。四是建筑垃圾资源综合利用产品缺乏出路。拆房、装修等建筑垃圾处置后产生的骨料及建材产品预计将达到600万吨，由于目前无针对此类产品标准、应用规程等，随着项目的陆续建成投产后产品大量生产，回用压力巨大。

（三）主管部门缺乏统筹全领域的管理手段

根据国内外循环经济发展最新形势，从政府管理角度看，尚有不少难点问题：一是数据统计体系空缺，目前本市资源产出率及各个领域的废弃物利用率都是源自推算和行业汇总，缺乏全市统一的循环经济资源产出、资源消耗、资源综合利用、主要污染物排放等方面的统计体系。二是政策工具单一，循环经济的政策主要以单个领域逐项突破，支持末端处理设施布局为抓手，无法应对全域循环的要求，也无法进一步调动各种社会力量和市民的广泛参与。三是要素配置谋划不足，循环经济项目带有准公益性质，在国土空间规划中缺乏预留，为应对新涌现的污泥、拆房装修等废弃物，区县只能拿出工业用进行建设，处置成本较高，另一方面，老港生态基地等规划迟迟无法落地，循环经济空间载体明显缺乏。

五、本市“十四五”循环经济工作的总体思考

（一）关于总体工作思路

今后一个阶段本市的循环经济工作总体思路建议为：基于能源、资源的可再生，持续优化全社会物质流系统，使经济发展更高质量，自然系统更具韧性，城市生活更加美好。

（二）关于发展目标

从全市层面建议关注三个主要指标：资源产出率建议实现试算，在目前基础上稳中有升，与GDP增长同步;资源综合利用率从目前的57%增长到65%；终端填埋率从8%下降到1%。建议分步实现“无废城市”：第一阶段，预计本市将于2022年左右，基本实现原生生活垃圾“零填埋”。第二阶段，原生固体废弃物“零填埋”，通过提升城市自身固废处置保障能力，落实外运处置路径。建议分拣残渣、部分工业固废，进一步提升分拣要求，与生活垃圾掺烧处置（已预留掺烧能力）。第三阶段，推进危废综合利用，实现全市固废“零填埋”。

（三）紧密围绕高质量发展，改善资源使用方式，力争实现净零排放下的经济增长

挖掘资源循环利用潜力，让经济增长与原生资源消耗脱钩，增加经济发展可持续性。鼓励可再生资源的高质量利用，比如在水泥等原材料领域，鼓励终端处置设施“以废定产”，降低原生资源耗用，提高资产利用率。限制不可再生资源使用，如推行生产销售禁止使用塑料餐具、薄塑料袋、塑料棉签、吸管等一次性不可降解塑料制品，促进全生物降解替代产品的研发和推广，在汽车、机电制造领域推广使用可再生资源等替代原料。在部分领域率先实现资源耗用及排放削减，在城市更高密度的情况下，控制住部分领域废弃物增长趋势，稳定总量，尽早实现峰值减量。

（四）完善设施布局，优化政策体系，打造绿色发展示范工程

打通生活、建筑、工业、农业、废旧物资领域原材料和废弃物的回收渠道，提升可再生资源利用率。提升源头分类质量，实现生活垃圾高效投放。加快两网融合，通过政策引导，结合互联网技术推进回收利用体系模式创新，优化低价值可回收物的价值链，可回收物利用量从目前10%提升到20%。大力推动湿垃圾（厨余垃圾）资源化利用。推广堆肥、湿热处理、生产生物柴油、蛋白饲料、厌氧发酵产氢、高温炭化处理等利用模式，结合土壤修复及循环农业发展，打通循环生态系统。尽快落实处置能力建设项目，统筹“收运储处”四环节，形成“再生产品应用”为导向的设施体系，提升设施管理水平，减少邻避效应。探索再制造产品进出口监管创新。研究电子废弃物、机电产品等高端装备再制造的旧件贸易监管创新模式，推动进口机电产品保税加工，打造生产-消费-生产环节机电产品再制造闭环体系。实现固废循环利用。完善一般工业固体废物和危险废物等工业固废初级加工体系，打通拆房垃圾再利用产品出路，增加工业、建筑领域废弃物重新利用次数，提升资源利用质量。推广废旧动力电池梯级利用方式。明确动力电池废旧产品产业链上下游各环节企业回收利用责任，保障废弃物有效利用和环保处置，延长产品使用寿命，构建闭环管理体系。研究押金制度推动包装物多次使用。完善包装物押金机制，促进包装物重复利用。

加快形成本市“二主多点”的设施布局，老港生态环保基地及宝山资源综合利用基地在资源利用水平、能耗、环境控制达到世界领先水平。在再制造、建筑废弃物、湿垃圾等领域形成示范工程，利用新技术解决环境问题的同时，助推绿色制造业发展，服务全国市场。

（五）分步实现零填埋，代之以有价值物质回归土壤，帮助自然系统再生

对本市因产业结构原因无法利用的固废进行安全处置，建议对部分工业固废与生活垃圾掺烧处置（已预留掺烧能力），对大宗工业固废和废旧物资应保留一定外运处置利用能力，对于危废，近期仍应以外运处置利用为主，需积极推动长三角危废集中处置，实现处置体系协同，部分品种在本市实现无害化，在政府监督下有序转移。规划本市危废处置利用整体路径，布局相关设施，保障未来处置需求。对于最终“1%”的固废（处置过程中产生的飞灰及各类危废），应积极开展“以水泥窑生产为主，等离子熔融为补充”的危废处置利用路径研究，抓紧规划布局相关产业项目，以最终实现全市全口径固体废弃物“零填埋”。同时积极推动湿垃圾资源化产品用于土壤修复，发展循环农业提升土壤有机质含量，增强土壤生物活性，使其恢复肥力，带动水质改善，实现自然系统持续恢复。