上海市新一轮城市总体规划提出了一个与每个上海市民息息相关的全新概念，即“15分钟生活圈”。按照总体规划的发展导向，需关注社区以15分钟生活圈作为社会治理和社区公共资源配置的基本单元。2016年8月，《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》（以下简称《规划导则（试行）》）发布，聚焦居民日常“衣、食、住、行”，提出了目标及规划要求。

如何把“15分钟生活圈”落到实处，回应市民对社区公共服务资源配置新期待，需以《规划导则（试行）》为指引，研究布局策略，提升社区公共服务资源配置的适应性和灵活性，切实实现以上海市居民家为中心的15分钟可达范围内，有便捷可达的教育、医疗、养老、文化、体育等基本公共服务设施。

一、“15分钟慢行服务圈”的定义

依据《上海市城市总体规划（2016-2040）》，城镇社区生活圈按照步行15分钟可达的空间范围，并结合行政边界划定，平均规模约为3～5平方公里，服务常住人口约为5～10万人。城镇社区生活圈以500米步行范围为基准，划分一个或多个街坊的空间组团，配置满足弱势群体日常基本保障性公共服务设施和公共活动场所。乡村社区生活圈按照慢行可达的空间范围，结合行政村边界划定，一般涵盖多个自然村。乡村社区生活圈以行政村为单位，集中配置基本保障性公共服务设施、基础性生产服务设施和公共活动场所；以自然村为单位，配置满足弱势群体日常基本保障性公共服务设施和公共服务场所。

依据《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，15分钟社区生活圈是上海打造社区生活的基本单元，即在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。生活圈一般范围在3平方公里左右，常住人口约5～10万人。从有利于营造兼具环境友好、设施充沛、活力多元等特征的社区生活圈角度，建议人口密度在1～3万人／平方公里之间。社区规划编制范围最小为一个街坊，可结合现状情况、居民实际需求等综合确定，在评估时以设施服务半径和人均水平作为具体衡量标准。

综合考虑本市城市规划文件关于社区生活圈的概念界定，城乡一体化建设、基本公共服务均等化建设要求，结合社会事业各领域设施现状情况、居民实际需求，本文对“15分钟服务圈”作如下定义：

以社区为单位，按照城市化地区、城镇化拓展区、远郊地区的空间分类（以实有人口密度为划分依据，城市化地区：人口密度≥10000人/平方公里；城镇化拓展区：3000人/平方公里＜人口密度＜10000人/平方公里，人口增速较快；远郊地区：人口密度≤3000人/平方公里，人口增速相对较慢），配置相应的公共服务设施，形成15分钟慢行服务圈。其中：城市化地区，15分钟为步行可达距离；城镇化拓展区，15分钟为以步行/骑行可达距离相结合；远郊地区，15分钟主要为骑行可达距离。

二、“15分钟慢行服务圈”的内涵

（一）教育

教育“15分钟慢行服务圈”是指在居民15分钟出行时间的可达距离范围内，配置包括幼儿园、小学、初中在内的教育服务设施，为社区中的适龄学生提供教育服务。延伸居住社区教育资源，设置居村委老年人学习点，为社区居民服务。

可提供的教育服务资源包括：中小学、幼儿园提供的就近学前教育和义务教育服务；中小学向社区开放的文体教育资源，包括运动场馆和设备、图书阅览场馆和设施、会场和多功能教室等。

具体指标为：居民15分钟慢行可达1所幼儿园，且学位充足；居民15分钟慢行可达1所小学，且学位充足；居民15分钟慢行可达1所初中，且学位充足。

（二）卫生

卫生“15分钟慢行服务圈”是指在居民15分钟出行时间的可达距离范围内，兼顾城乡居民的不同需求，根据新区人口的导入和分布情况，配置包括社区卫生服务中心、社区卫生服务站或村卫生室（目前正在整合打造家庭医生诊所）在内的二级卫生服务设施，配备可提供基本医疗服务和基本公共卫生服务项目的设施设备，让老百姓享受到家门口的基本医疗、公共卫生、计划生育方面的咨询和服务。可提供的卫生服务资源包括：基本公共卫生服务和社区基本医疗服务；“一站式”医疗、康复、养老服务；干预指导、健康宣教等服务。

具体指标为：居民15分钟慢行可达一个社区卫生服务中心（分中心），或者所在街镇至少有一个社区卫生服务中心；居民15分钟慢行可达一个社区卫生服务站或村卫生室，或者15分钟慢行可达一个社区卫生服务中心（分中心）。

（三）养老

养老“15分钟慢行服务圈”是指针对老年人活动半径相对较小、习惯在熟悉的环境中养老等特点，并兼顾城乡老年人的不同需求，秉承“原居安养、持续照护”的理念，实现老年人在家门口养老，在居民15分钟出行时间的可达距离范围内，聚焦“一站多点”和“站点并举”，配置包括养老机构、街镇综合为老服务中心、长者照护之家、老年人日间照护中心、老年人助餐服务点、居村标准化老年活动室、养老睦邻互助点等养老服务设施，形成可知、可选、可用、可及的养老服务公共平台。

可提供的养老服务资源包括：机构照护服务、社区综合为老服务、社区托养服务、社区支持服务。

具体指标为：每个街镇至少建有一家政府办养老机构；每个街镇至少有一个街镇综合为老服务中心，区域面积较大的街镇或基本社区管理单元，可设立分中心；居民15分钟慢行可达一个长者照护之家或老年人日间照护中心或老年人助餐服务点；居民15分钟慢行可达一个老年活动室。

（四）文化

文化“15分钟慢行服务圈”是指在居民15分钟出行时间的可达距离范围内，兼顾城乡居民的不同需求，根据新区人口的导入和分布情况，配置包括社区文化活动中心及分中心、居村文化室、文化睦邻点在内的多点文化服务设施，配备灯光、音响、投影仪、有线电视等设施设备，让老百姓享受到家门口的基本公共文化服务。

可提供的文化服务资源包括：多功能活动、展示展览、休闲娱乐、体育健身、团队活动、社区教育、网络服务、书报刊服务、科学普及、农技推广、便民服务等。

具体指标为：居民15分钟慢行可达一个社区文化活动中心，或者所在街镇至少有一个；居民15分钟慢行可达一个文化活动室。

（五）体育

体育“15分钟慢行服务圈”是指在居民15分钟出行时间的可达距离范围内，兼顾到城乡居民的不同需求，根据新区人口的导入和分布情况，配置包括市民健身中心或文体活动中心、市民球场或公共运动场、健身步道、健身苑点在内的体育服务设施，让老百姓享受到家门口的基本公共体育服务，提高全民健身参与度。

可提供的体育服务资源包括：健身组织、健身活动、科学健身指导等。

具体指标为：居民15分钟慢行可达公共运动场或健身步道，或者市民体育中心；居民15分钟慢行可达一个健身苑点，或者市民体育中心。

三、“15分钟慢行服务圈”布局策略

统筹城乡标准，按照“1张清单+1套行动计划+1项试点方案+1个可视化平台”总体思路，以设施配置清单为核心，以推进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，以各领域重点任务为依托，以一个以人为本的数据资源优化应用平台为支撑，着力构建15分钟慢行服务圈。

本文认为，“15分钟慢行服务圈”除聚焦教育、医疗卫生、养老、文化、体育5类服务，还应关注与居民生活密切相关的助残、商业、菜场等3类社区服务，同时，充分重视技术进步对社区居民生活方式的影响，进而影响其服务需求、感知、获取、体验，是一个包含了“5+3+X”的开放范畴。

（一）统筹标准，城乡一体

确定“15分钟慢行服务圈”标准化设施清单。着眼解决布局依据单一、布局结果供需不匹配、设施资源条线分割、居民获取服务便捷性不够等问题，关注服务人口数量及结构、15分钟服务半径，关注实际需要的设施类型，关注设施建设运营模式的多样性、灵活性，共享共建，参考国际先进经验，确保标准设置的前瞻性、先进性，构建一套新的社会事业设施布局标准。内容上较现有标准更丰富、数量上较现有配置更充沛、布局上较现有标准更精准，提升社区公共服务资源配置的适应性和灵活性，回应市民对社区公共服务资源配置新期待。

（二）试点先行，分类施策

在当前新型城镇化、城乡一体化进程加速推进的总体背景下，本市不同地区存在总体发展资源不充足，内部区域发展不均衡、发展诉求不一致等问题。如受区域城镇化水平和财政收入等因素影响，中心城区、郊区公共服务基础设施资源配置及配套人员队伍等供给水平存在较大差距。同时，由于其人口总量及结构的不同，居民生活方式及对公共服务的需求也存在差异。

为此，各区在推进“15分钟慢行服务圈”布局过程中，可结合本区实际情况，选取试点街镇，制定“一街（镇）一策”实施方案，进行实践探索。试点街镇选取考虑具有典型特征，且符合后续推广需要。“一街（镇）一策”方案制定过程中，需结合街镇的规划、结合当前的实际、结合居民的实际需求，对标检测各街镇达标情况，找出缺配问题清单，衔接规划，盘整现有资源，通过新配、统筹共享、整合改造等综合手段形成各街镇社会事业“15分钟慢行服务圈”达标措施清单。之后再结合试点情况进行评估总结、完善方案、分步推广。

（三）双重校核，供需平衡

通过人口与设施两类体系内容的资源整合，搭建居村委人口信息与公共服务设施地理信息的平台，即“15分钟慢行服务圈”可视化智能平台。依托这一信息化应用平台，实现GIS系统、人口大数据、社会事业设施大数据的整合，实现人口与设施两类体系内容资源整合，对各居村委的各类公共服务设施可及性、可获得性进行双重校核，并用于指导公共服务设施的布局评价和优化，实现各类服务设施资源的动态化、精细化、可视化管理，推动从条线到区块工作思路的转换。同时，搭建15分钟服务圈的数据管理平台系统，形成持续改进、开放共享的数据库，更加科学地解决问题。

以居委小区为主要依据，识别服务核心区，进行地理定位。依据“15分钟服务圈”定义和内涵，结合社区的路网状况和公共交通设施分布，根据路径规划，模拟出行覆盖范围，以15分钟对社区服务范围进行框定。在此基础上，分析所有居住小区15分钟可及的各类服务设施数量情况，根据不同设施资源分配及布局原则，分析各个街镇不同服务设施数量的供需平衡情况。

四、“15分钟慢行服务圈”下阶段布局策略研究

（一）坚持“规划引领、优质均衡”，优先满足人民群众最迫切需求

下阶段各类规划的编制、调整工作，应充分考虑“15分钟慢行服务圈”的建设要求，建议跨前一步考虑“15分钟慢行服务圈”的全面布局。坚持“以人为本”，在后续发展中优先满足居民对提升教育、卫生这两大领域服务的迫切需求。同时，要根据本市城郊发展程度不同的情况，在郊区适当倾斜资源、加大投入，确保“优质均衡”。教育方面，进一步加强幼托一体化建设，抓紧推进紧密型学区化集团化建设，深入开展课程教育改革，完善教育人才培养机制，确保义务教育优质均衡发展。卫生方面，进一步夯实社区卫生服务功能，做实做细家庭医生签约服务，加强全科医生人才培养，加大家庭病床服务供给，全面开展安宁疗护服务，最大程度满足群众需求。

（二）坚持“确保基本、提质增效”，进一步优化完善公共服务体系

切实保障“15分钟慢行服务圈”中五大领域基本公共服务供给，确保解决“有没有”的问题，同时进一步考虑解决“好不好”的问题。在保基本的前提下，从人民群众的实际需求出发，加快“15分钟慢行服务圈”的“提质增效”，推进后续版本迭代升级，提升现有服务质量。例如，在教育领域进一步加强师资队伍建设；卫生领域进一步优化医护水平、完善医疗设备，养老领域积极解决小部分养老机构尚未引入“长护险”的问题，改善助餐点菜品口味、丰富菜品种类；文化领域进一步提高设施使用效率、丰富文化娱乐活动，将文化服务受众覆盖面进一步扩展到青年群体中；体育领域继续加强场地建设、增加器材种类等。同时，进一步加强各领域融合发展，全面落实本市关于文教结合、文体结合、体教结合、医养结合的相关要求。

（三）坚持“创新驱动、协同发展”，利用新技术新理念促进新发展

创新是引领发展的第一动力，本市“15分钟慢行服务圈”的建设同样离不开创新的驱动。在后续建设布局中可考虑在合理范围内适当给予街镇更多自主权，鼓励发挥基层首创精神；同时，各个条线可充分利用当前的新技术和新理念促进基本公共服务各领域协同发展。例如，教育领域积极推动建设区域教育综合改革创新示范区，全面深化教育综合改革；卫生领域加强乡村医生、全科医生培养；养老领域可积极开展“家庭养老床位”试点；文化领域以“购买服务、监督管理”激发文化创新创造活力，同时还可强化“互联网+”的创新作用，进一步加强与第三方服务机构的合作，定制内容、精准推送；体育领域以浦东新区祝桥镇施湾社区智慧健身中心为示范，打造智慧化健身服务体系。

（四）坚持“资源整合、多方参与”，充分发挥市场配置资源的作用

大力挖掘多方资源，进一步加强资源整合，对于在本市“15分钟慢行服务圈”布局过程中发现的可复制、可推广案例，要充分总结其经验做法，形成一套完整有效的资源整合方式和解决路径。例如，可借鉴浦东新区“周家渡养老模式”，建立多层次综合养老服务体系；参考浦东新区航头镇便民出行的思路方法，会同建交委等部门推进服务乡村的短驳公交线路。同时，要积极引导各种社会力量的参与，优化多元化、层次化公共服务供给格局。例如，可在部分设施运营中引入合理的市场化运作机制和模式，有序引导专业化的服务机构、社会组织、企业法人等多元主体参与公共服务设施的运营管理，鼓励社会力量发挥各自服务优势、特色提升设施利用效率。对于未来建设中可能涉及的非基本公共服务领域，则要充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励各类市场主体多方投入，扩能增效。