2003年以来，上海市在宝山、嘉定等9个区县分三批次规划选址了46个大型居住社区建设基地。按照市政府的统一部署，市、区各部门积极推进大型居住社区市政公建配套设施建设，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社区建设基地选址多位于中心城区以外，尤其新一轮选址基地均位于远郊区，周边原有的市政基础设施和公共服务设施较前二轮基地更为薄弱。对于2011年陆续开工建设的14个新一轮选址基地市政公建配套建设项目，各区普遍反映成本增加矛盾突出，建设资金压力较重，原核实论证所确定的配套建设费用难以满足项目实际资金需求，后续市政公建配套设施建设面临较大压力。

一、研究的背景和目的

为了有效发挥大型居住社区保障性住房使用效益，满足入住居民“开门七件事”基本生活需求，市委、市政府高度重视和关心大型居住社区市政公建配套设施建设，提出配套设施与住宅“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的工作要求。按照市政府的统一部署，市、区各部门积极推进大型居住社区市政公建配套设施建设，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社区建设基地选址多位于中心城区以外，周边原有的市政基础设施和公共服务设施较为薄弱。经过多年来的建设，各区普遍反映基地配套建设资金压力较重，原核实论证所确定的配套建设费用难以满足项目实际资金需求，后续市政公建配套设施建设面临较大压力。

二、调研基地市政公建配套建设成本分析

本文针对所选取的奉贤区南桥、青浦区新城一站、浦东新区航头拓展、闵行区浦江拓展4个大型居住社区建设基地开展配套成本调研工作。

（一）调研数据

调研数据显示，相比核实论证总投资额，相关基地实际建设成本存在不同程度的变化，而且部分基地、部分项目成本变化情况较突出。各调研基地情况分别如下。

1.奉贤区南桥基地(环城北路以南区域)

2011年核实论证总投资额为406363.81万元，本次调研实际建设成本为551799.62万元，增加145435.82万元，增幅比例为35.79%，详见表1。

2.青浦区新城一站基地

2011年核实论证总投资额为322949.19万元，本次调研实际建设成本为380155.60万元，增加57206.41万元，增幅比例为17.71%，详见表2。

3.浦东新区航头拓展基地

2011年核实论证总投资额为118159.16万元，本次调研实际建设成本为182907.14万元，增加64747.98万元，增幅比例为54.80%，详见表3。

4.闵行区浦江拓展基地

2011年核实论证总投资额为164093.37万元，本次调研实际建设成本为248630.47万元，增加84537.10万元，增幅比例为51.52%，详见表4。

（二）成本变化原因分析

经调研了解，造成和影响各基地配套建设总投资成本发生变化的原因和因素归纳起来主要有以下几种情况。

1.建设标准发生变化

配套工程项目行业主管部门移交接管标准相比现行配套建设导则标准发生了变化，主要有：（1）如教育设施、社会服务设施中楼地面、墙面、天棚等装修设计标准提高增加投资。据统计，该项内容引起的投资增幅约为12%～31%（各区情况不一，下同）。（2）公共绿地等绿化工程设计标准变化引起费用增加。该项内容引起的投资增幅约为28%～48%。（3）部分公用设施在原来建筑、装饰、安装费用以外增加了设备及外配套费用。据统计，该项内容引起的投资增幅约为51%～73%。

2.建设内容与规模变化

（1）部分基地道路工程实际建设道路红线宽度和设计长度与详规及核证指标不一致。该项内容引起的投资增幅约为5%～22%。（2）部分基地教育设施方案批复建筑面积大于控制性详细规划面积指标。

3.工料机市场价格变化

核证建安指标基于2011年核证时点工料机市场信息价格，实际施工期间市场工料机价格（尤其是人工单价）发生了较大变化，引起建安成本增加。据统计，该项内容引起的投资增幅约为30%左右。

4.建设场地和施工条件的个体因素差异造成建设成本变化

（1）市政道路工程中因实际场地标高、地质情况的特殊性引起的土方数量、路基处理、暗浜处理等费用增加。该项内容引起的投资增幅约为7%～27%左右。（2）实际发生新建道路道口开设及绿化赔偿以及现场签证费用引起成本变化。该项内容引起的投资增幅约为5%～19%左右。

5.公用管线工程及道路附属工程实际造价成本偏高

（1）公用管线工程由行业主管部门实施建设，单位投资指标高于核证指标。（2）公建项目中市政接口和水电配套工程成本普遍偏高于核证标准。（3）道路工程中附属设施(交通工程、路灯工程、行道树工程、临时工程等)实际造价指标普遍高于原核实论证取定指标。本项内容引起的投资增幅约为4%～19%。

6.其他方面

（1）因社会保障费用新文件规定出台对建安成本造成影响。（2）建设管理和建设单位自身原因引起的成本变化。

三、调研基地市政公建配套建设成本控制管理存在问题

（一）缺乏贯穿项目全过程的成本控制统一主体

在现行工程造价管理模式下，项目不同阶段工程造价管理主体和参与方不尽一致，核实论证工作结果较难成为各阶段不同管理主体共同的投资控制目标和依据。这种情形就迫切需要有一个基于业主的贯穿项目全过程的投资控制管理主体来实施全过程造价控制工作，真正将核实论证总投资作为目标严格控制配套建设成本。

（二）未能有效采取限额设计投资控制措施

部分基地在配套项目建设前期特别是初步设计和施工图设计环节，未积极采取限额设计的投资控制措施，没有将核实论证总成本目标有效落实到设计任务书中，在方案批复阶段就形成初步设计概算超过核实论证总投资的不良局面，加之后续在施工图设计、施工协议签订、工程施工、竣工结算各阶段全过程造价控制工作没有加强，预算造价、结算造价层层加码的现象便屡见不鲜。

（三）存在一定程度的配套建设规模扩大、建设标准提高的现象

各区在配套建设具体实施中，不同程度地出现专项规划设施量或方案批复建设规模超过控规数量的情况。另外，由于部分区相关主管部门制定的市政、公建实施接管标准高于本市统一的配套建设管理导则要求，造成实际建设标准提高，直接影响到配套成本的变化。

四、对策和建议

（一）落实制度建设，加强资金及成本管理，实施新一轮大居市政公建配套建设成本全过程控制

本市新一轮大居市政公建配套工程建设具有投入成本高、建设周期长、影响因素多、资金筹措节点相对分散等特性，亟需建立并落实资金、成本管理制度，有效控制并降低市政公建配套工程建设成本，有效发挥配套建设资金的使用效益。

在配套建设资金管理方面，应适时出台本市新一轮大居市政公建配套建设资金收缴、使用和决算管理办法，规范各区相关建设基地配套建设资金的分摊、收缴、使用与项目决算工作，并积极提高配套建设资金的使用效益。

本市大型居住社区建设推进办公室（市推进办）已于2011年8月出台《市保障性安居工程大型居住社区新一轮选址基地建房协议价格核实论证工作相关规定》(市推进办〔2011〕41号文)，就市政公建配套建设资金的分摊、收缴、使用方法作了原则性规定，并于2015年10月又出台〔2016〕148号文件对原规定加以修订完善。各区应在上述文件规定的基础上，结合各区实际情况，拟定相应的管理细则，把各基地市政公建配套建设资金管理工作落到实处。

市推进办在本文调研成果的基础上，宜尽快形成《新一轮选址大型居住社区市政公建配套分摊费用管理办法》以及《新一轮选址大型居住社区市政公建配套项目建设成本核算办法》，规范配套建设资金的收缴、使用管理和项目决算管理相关工作。

在配套成本控制方面，各区及相关配套建设实施单位必须牢固树立成本意识、限额意识，按照现行配套建设导则要求与标准实施项目建设，把核实论证总投资额作为成本控制目标。建议委托专业投资监理实施全过程造价控制。投资监理工作应贯穿项目决策、设计、施工和竣工结算全过程。

（二）以区为主，市区联手，建立配套建设总成本结算审核认定机制

由于种种原因，各基地配套建设实际成本与核实论证金额发生了一定程度的客观变化，需要市、区两级政府对项目实际成本进行结算审核与认定，确定具体差异。

总体原则和思路为：（1）根据“以区为主，市区联手”的配套建设管理机制，明确基地所在区大型居住社区建设推进办公室或其委托的部门（或机构）为项目结算审核主体。（2）市大型居住社区建设推进办公室或市政府指定的其他市属部门（或机构）是基地市政公建配套建设项目结算认定主体。（3）结算审核工作于基地保障性住房完成交付使用或基地市政公建配套设施竣工完成80%时正式启动。（4）为体现“谁主张、谁出资”的费用分摊原则，经结算审核认定的投资差额由基地所在区政府为主落实资金来源，市级财力适当支持。根据原核实论证总投资确定的大居各类项目所承担配套建设分摊单价不再调整。

资金来源可以从以下几个方面考虑：（1）各基地共有产权房类型调整所产生的配套分摊费增收资金；（2）各基地征收安置房房源供应二次差价；（3）各基地土地储备资金成本结余；（4）各基地经营性项目出让地块土地出让金收益部分；（5）市级新增专项财政补贴资金。

（三）结合最新要求，及时修订和完善配套建设导则与标准

上海市保障性住房（大型居住社区）配套建设管理导则是为了明确配套建设管理要求，规范和指导配套工程设计、施工、建设行为，合理控制配套建设成本而专门制定的，现行导则于2012年制定和发布，该导则对推进本市大型居住社区配套工程建设起到了积极的作用。然而通过几年来的试用，也发现了其中存在的一些问题。为使导则标准的制定更具科学性、时效性和实际操作性，修订工作需有市场化和前瞻性视角，以满足社会进步和市场发展的实际需要，增强政策制定的现实指导意义和长效性。

（四）夯实成果，实际应用，形成科学有效的大居配套总投资核实论证造价指标体系

通过对调研基地在建配套项目建设成本的摸底、测算和分析，基本掌握了比较有代表性的第一手成本基础数据，为后续启动基地核实论证阶段相关造价指标的调整完善创造了条件。在此基础上，应对样本基地配套建设各类项目实际造价指标进行进一步分析、研究、修正，夯实成果，初步建立新一轮大居市政公建配套工程造价指标数据库，并实施动态跟踪管理，将相关成果有效应用于后续工作中，为核实论证工作的科学性和时效性提供技术保障。