一、外滩地区老建筑保护开发推进情况

外滩历史文化风貌保护区作为上海地标性区域，浓缩了上海百年发展的历史脉络。对外滩地区老建筑的保护与开发不仅是城市更新和建设外滩金融聚集带的要求，也是对历史文化风貌区和历史文化的保护与传承。该区域北起苏州河路、南至延安东路、东临中山东一路、西至河南中路，面积约0.51平方公里。区域内共有177幢老建筑，总建筑面积约为116万平方米。其中第一立面共有36幢建筑，建筑面积约36万平方米，第一立面相关工作已基本完成。第二立面共有141幢老建筑，目前正在推进外滩中央项目、老市府大楼项目、外滩源二期项目、国际医疗中心项目（黄浦区中心医院）、190街坊项目等5个项目，涉及老建筑45幢，建筑面积约27万平方米。第二立面剩余96幢老建筑暂未启动开发，涉及建筑面积约53万平方米。与第一立面相比，外滩第二立面大量老建筑尚未得到有效保护，利用效率低下，未能发挥其丰富的文化与经济价值，也不利于老建筑的自身维护，功能亟需优化调整。

李强书记批示“要把宝贵的老建筑利用好，发挥最大的效益”。因此，如何加快开展外滩地区老建筑的保护利用，形成有效的工作机制和政策保障，成为首要问题。

二、外滩地区老建筑保护与开发利用面临的问题

（一）在房屋产权归属上各方未达成共识

外滩第二立面老建筑的权属关系复杂多样，涉及市属国企、区属国企、宗教、民营企业、私人、居民等多个权利人，有些由于历史原因，房屋所有权、使用权多次分割变更，相关权益构成繁杂。当对老建筑进行保护开发时，就会遇到不同利益主体的不同想法，有的希望能够搁置产权问题，探索所有权与使用权分离；有的希望通过房屋置换、征收、国有资产划拨等方式，将零散的产权集中后统一实施保护性开发。产权归集、开发主导权归属，成为制约老建筑保护与开发的主要因素之一。

（二）建筑使用功能较为混杂

经调研，外滩第二立面仍有大量的老建筑尚未得到有效保护，多数处于消极使用状态：其中约70%的老建筑为居住功能，但建筑年久失修、基础设施落后、环境拥挤不堪，与现代居住理念相差甚远；部分老建筑被企事业单位所占用，包括行政办公、商业展示、教育医疗、宗教文化、仓储工业等多种功能；甚至还有一些老建筑仍处于闲置状态。这些建筑利用效率低，未发挥其丰富的文化与经济价值。

（三）房屋腾空置换路径不通畅

从已有的开发路径看，主要有协议置换和政府征收两种方式，均存在弊端。对于私房、系统产、宗教产等其他产权性质的老建筑采用协议置换方式，由于没有法律强制执行措施做支撑，在实际推进中，面临着腾空成本高、置换周期难以把握等问题。而采取征收模式，又受限于老建筑改造完成后的功能性质，如为商业、商务办公等，则不适用国有土地上房屋征收与补偿政策，因此大部分老建筑保护利用不能简单地采用房屋征收模式。

（四）项目前期投入巨大

1.前期动迁费用高

目前外滩地区已呈现动迁成本与市场楼板价倒挂的情况；改造费用高。对老建筑进行“修旧如故”式的保护性改造，限制条件多，难度大、成本高。

2.融资压力大

一般老建筑改造后开发商需长期持有，以租金收益或经营收益回收相关投资，投资回收期长，融资压力大、资金成本高。

3.需承担其他成本费用

例如，公房残值补偿费、各种契税、土地出让金及市政配套费等，也会导致项目前期投入大。

（五）受现行技术规范约束

老建筑建设年代久远，建筑本身存在诸多问题，保护要求高、限制多，大多建筑周边环境和市政配套不佳，这些都给保护利用带来难题。改造工程很难满足现行的消防、抗震以及建筑间距、退界等设计规范和标准要求，为避免对建筑结构和空间肌理产生破坏，需研究老建筑保护利用的针对性管理办法。

三、外滩地区老建筑保护与开发利用的思路

（一）建档立案、摸清底数

对老建筑进行普查认定，采取“一栋一册”“一户一档”的模式，建立健全历史档案和信息库，对其建成年份、建筑结构、建筑面积、权利人、承租人、建筑类别、保护等级、置换改造进展等基本情况进行摸底。结合地理信息系统等新技术构建综合数据信息平台，将老建筑的地理区位、基本特征以及征收、置换、租赁、改造、装修等信息收集管理，为进一步开发利用提供基础信息。

（二）一次规划、分步实施

对于如外滩等老建筑较为集中的区域，应加强整体规划，总体功能定位要从上海“五个中心”建设的全局进行考虑，要服务于区域规划，并形成整体化发展的理念。在此基础上，明确各幢建筑的具体功能定位，制定“一楼一策”，在整体规划的指导下，根据项目重要性、改造体量、复杂程度、资金需求等因素，遵循先易后难、循序渐进、分步实施的原则，成熟一个、开发一个。（三）功能复合、开放共享充分挖掘老建筑的文化底蕴和历史文脉，结合历史风貌保护建筑物的特点，明确项目功能定位。在功能设置上，既要符合区域总体功能布局，又要结合老建筑自身情况和发展需求，鼓励设置复合和多元的功能，注重开放性，增强活力和吸引力。如花园洋房等类型的老建筑，在保留原有居住功能的基础上，补充完善商业和文化展示等功能。工业旧厂房等类型的老建筑，则通过功能置换，植入文化创意、会展等产业。（四）完善配套、联动开发根据发展需要和功能定位，应对老建筑配套设施进行完善，包括水、电、气以及通信、交通、停车等，以提高老建筑的运行能力和利用率。有计划地拆除一些搭建和功能不符的建筑，降低地块内建筑密度，增加绿化和小型城市广场，以改善环境质量和提高品位。对于项目开发资金较难平衡、自身造血功能较弱的项目，应当鼓励改造地块和同一街坊或更大区域内其他地块进行捆绑联动开发，实现整体开发平衡，激发参与主体的积极性。（五）市场为主、政府支持要充分发挥国有企业或社会资本等市场主体的主导性和能动性，承担项目总体开发的职能，统一组织实施前期开发、建设管理、项目招商、运营管理等工作，牵头协调项目推进中具体问题的解决，从而实现对项目规划、进度、功能等方面的总体把握。政府主要在政策、融资、招商服务等方面实现创新和突破，以支持市场主体更有效地开展相关工作。

四、外滩地区老建筑保护与开发利用举措

（一）建立可协调的三级开发机制

建立市级/区级领导小组—推进办公室—项目公司三级体系，形成合力，加大外滩地区老建筑保护和利用的推进力度。领导小组主要负责重大事项的决策和协调；下设老建筑保护开发推进办公室，负责搭建老建筑综合数据信息平台以及开发过程中涉及区域规划、功能定位、房屋征收、土地获取、项目建设、招商运营等工作的协调和推进；组建项目公司，负责编制规划方案和研究功能定位，筹集项目改造开发资金，实施项目的保护性开发建设，全面负责项目后续经营和管理。

（二）完善可操作的政策支持体系

1.完善相关征收政策

征收方式是时间和成本相对可控的一种房屋腾空方式。鉴于征收方式尚存在的政策障碍，建议对《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》进行修订，把对老建筑的保护利用，通过立法确定为“房屋确需征收的情形”之一；在未完成《细则》修订前，由相关部门采取“一事一议”的方式，以司法解释的形式允许保护建筑采用征收方式腾空。

2.完善项目开发权获取路径

建议将《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》中关于土地差别化供应方式的有关内容及时进行立法，建立健全土地分类供应制度，进一步细化除“招拍挂”之外，适用带方案招拍挂、定向出让、存量补地价等方式的具体规定，从而使有能力、有经验的开发主体获得老建筑的开放权，同时也有利于提高原业主参与老建筑保护利用的积极性。

3.制定与老建筑相适宜的标准和规范

针对老建筑保护与现行管理要求之间的矛盾，建议市有关部门根据实际情况，尽快出台与优秀老建筑保护利用要求相适应的规范要求和标准，在容积率、建筑退让、建筑面宽、绿地率等规划控制指标和消防管理等方面作相应的调整与修订，增加项目的可操作性。

（三）形成可持续的资金保障制度

1.成立本市老建筑保护与发展基金

设立本市老建筑保护与发展基金，并积极吸引多元化社会资本共同参与，充分发挥市场化基金在资源、资本、人才集聚上的放大效应。可采取“母基金+股权直投”的投资形式，母基金投资通过对一批市场认可度较高、与老建筑保护与开发利用方向契合的子基金进行投资，实现整个基金规模、资源的放大效应；股权直投则对重点关注、扶持项目进行直接投资和深度参与。

2.进一步拓宽融资渠道

为解决老建筑保护开发前期投入资金筹措，除传统银行贷款外，应进一步拓宽融资渠道：建议可通过保险资金投资股权计划等，建立老建筑保护利用的股权投资基金；对符合规定的政府融资平台公司以及承担保护利用的项目单位，优先安排发行企业债券或中期票据，采取股权转让、拍卖、租赁等方式筹集资金。

3.全部或部分土地出让金用于项目

按照《上海市城市更新实施办法》及《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》的有关规定，城市更新按照存量补地价方式补缴土地出让金的或者带方案出让的土地出让金，市、区政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于城市更新项目和基础设施建设等。建议将历史保护项目纳入城市更新示范项目，享受旧区改造优惠政策，为相关项目适当减轻资金压力。

4.公房残值补偿金返还和贷款贴息

建议各区政府对区内老建筑保护开发项目，给予以下政策扶持：（1）对项目涉及的贷款资金，在综合评估项目资金前期投入、建设周期等因素后，区政府给予一定比例的贴息。（2）利用公房残值补偿资金，扶持区内保护性开发项目。（3）涉及房屋征收的项目，在房源配置等方面给予优先保障。