上海是我国内地最早进入人口老龄化且老龄化程度最深的城市。在人口平均寿命延长、老年人口比例上升、高龄程度加深，同时家庭结构日趋小型化、少子化和空巢化，家庭养老功能弱化的背景下，老人及家庭对机构养老需求提升，养老机构在养老服务供给中的重要性日益显现。截至2019年底，全市有724家养老机构，为高龄老龄、失能老人、认知症老人提供15万余张养老床位，承担老有所养的政府职责和社会责任。在养老床位有一定基本保障的情况下，如何积极应对老龄化社会发展，进一步提升养老机构服务能级和服务水平，更好地满足社会多元需求，是需要探讨和研究的。

一、现状情况

根据上海市老龄办和市统计局发布的《2019年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，截至2019年12月31日，本市60岁及以上户籍老年人口为518.12万人，占总人口的35.2%，其中，80岁以上老人占比为15.8%。根据相关预测，到2030年，上海户籍人口60岁及以上老年人口将占户籍总人口的40%，到2040至2050年，这一比例将达44.5%^①。积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，让老年人能安享晚年、幸福养老，是各级政府都在积极探索的课题。

通过“十二五”“十三五”发展建设，上海已建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“9073”^②养老服务格局，并积极推进涵盖养老服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系建设。机构养老服务是养老服务供给的重要组成部分，养老机构的建设得到了各级政府的重视，加大投入，效果显著。目前本市养老机构建设呈现以下特点。

（一）养老床位数量达标增长

本市推行市中心城区按老年人口2.5%、郊区按3.5%比例建设养老床位的建设要求，各区编制完成养老设施布局专项规划，积极推进养老设施建设。截至2019年底，全市共有机构养老设施724家^③，核定床位数约15.2万张，较2015年底新增养老床位约4.4万张，净增养老床位约2.6万张。全市养老床位数占60周岁及以上户籍老人数比接近3%，规划目标基本实现。空间布局上，非中心城区的床位总量仍占较大比例，约占63%（含浦东新区各镇）。

（二）保基本床位量质齐升

至2019年5月，本市已认定保基本养老机构^④370家，保基本床位67428张，较上年增加约5763张，保基本床位占本市总床位数的44%，为本市养老基本公共服务对象优先提供服务。从提供保基本服务机构能力看，二级、三级养老机构为112家（30314床），占保基本总数的30.2%（44.7%）。随着保基本床位的建设，本市机构养老保基本特征明显,入住老人以高龄和失能老人为主。据统计，本市养老机构入住老人中，80岁及以上老人占比逐年上升，截至2019年底，其占比约为76%，需要一级及专护护理级别的老人占比超50%；另一方面，机构收费得到有效控制，近70%的养老机构月收费低于5000元。

（三）养老机构建设标准得到提高

截至2019年底，本市养老床位床均建筑面积约为30平方米（其中床均建筑面积低于25平方米的养老床位占比降低至30%），相较“十二五”进一步改善（2014年末，全市养老床位床均建筑面积27平方米，其中床均建筑面积低于25平方米的养老床位占比约37%）。从“十三五”增量看，床均建筑面积进一步提高至32平方米，内设医疗服务用房更为普及，老人康养条件进一步提高。同时，2018～2019年120家郊区农村薄弱养老机构列入市政府实事项目，重点围绕建筑、设施的适老性和安全性改造，消除安全隐患，提升服务能力。

（四）机构运营呈现多元化趋势

从建设投入看，各级政府占主导地位。总床位数中，公建养老机构、养老床位分别占总量的51.2%、56.1%，而近年新增床位仍以政府投入建设为主。而在运营阶段，社会力量参与较多，公建民营^⑤和民建民营养老床位占比已达约68.5%，相比“十二五”末提升约7个百分点。同时，部分国有企业，特别是区属国企，开始布局养老产业，形成连锁经营模式。

二、存在问题

（一）床位利用效率有待进一步提高

上海目前采用的养老床位建设推进模式（市区2.5%、郊区3.5%），能较好地克服中心城区建设用地紧张、土地成本高、动迁难度高等难点，加快了本市养老床位的建设进程，使总量上能更快地达到目标，但区域之间供应量是不平衡的，与老年实际需求也是不匹配的。与郊区相比，中心城区老人总体上入住养老机构意愿更强烈、价格敏感性更低，由此机构养老服务潜在需求规模更高。从统计数看，中心城区养老机构平均入驻率达75%以上，最高区可达90%；而郊区处于50%～70%，远郊相对低些。在缺乏全市统筹机制的情况下，中心城区一床难求和远郊地区结构性空置矛盾在一定时期内将持续存在。

（二）医养结合深度有待进一步推进

随着生活水平和医疗水平的提升，本市人口期望寿命逐年提升，至2019年末，本市户籍人口预期寿命为83.66岁，位列全国第一。随之而来，入住养老院的老人年龄越来越长，基础疾病越来越多，对于医疗服务的依赖越来越高。虽然本市也出台政策鼓励养老机构内设诊所、卫生所(室)、医务室、护理站等医疗服务设施，为服务对象提供健康管理、疾病预防、老年保健，常见病、多发病的一般诊疗服务。但基于场地条件、医疗设备配置和医务人员聘用和留用难度大等问题，大多数养老机构并未能实质形成医疗功能，医疗护理床位和护理能力不足，老年人一旦生病，仍需频繁往返于医院和机构，医养结合难题还有待更深层次破解。

（三）多层次需求尚未得到有效满足

从目前上海养老机构建设和发展阶段看，尚处于保基本、兜底线阶段。保基本床位建设较好地满足了本市老年基本养老服务，保基本养老机构（床位）的床位费和护理费实行政府定价或政府指导价，能较好体现政府对于基本公共服务的职责，满足了保基本对象的机构养老服务需求；但另一方面，受价格等限制，保基本机构的服务供给和服务水平是有限的，在居住条件、护理条件等方面尚不能满足老年人多层次选择需求。

（四）配套监管制度有待完善

2019年民政部1号文件要求各级民政部门贯彻落实《中华人共和国老年人权益保障法》，不再受理养老机构设立许可申请，改为备案登记，并加强事中事后监管。这是深化“放管福”改革、鼓励社会力量参与养老市场的实质性举措。但社会参与方良莠不齐，参与养老机构建设和运营的动机和目的各不相同，而服务对象是自我保护能力较弱的老年人，对养老机构监管需求迫切。另一方面，部分营利性养老机构采用会员制和预收费方式招揽客源，易发生利用老年人信息不对称、维权能力弱的劣势，侵害老年人合法权益的情况。因此，加强对养老机构指导、监督和管理，推动建立养老机构综合监管制度尤为重要。

三、发展建议

（一）促进机构养老从保基本向普惠型转变

在国民平均预期寿命不断延长的当下，安老享老已经成为全体居民的常态需求，同时随着居民生活水平提高，养老服务需求逐渐呈现出多层次、多样化的趋势，养老服务上的“适度普惠”成为民众美好生活的体现和保障。如何为广大普通老年人提供价格合理、方便可及的普惠养老服务，需要政府、家庭、社会、企业等多方发力，形成积极应对、全民行动的新态势。政府方面，既要尽力而为，又要量力而行，依旧要在政策制定、保基本、兜底线、提供基本养老服务等方面发挥更大作用，减轻全社会对人口老龄化、对养老预期的焦虑，着力增强老年人的获得感、幸福感、安全感。而为老人提供多层次、多样化服务方面，则需要国企、民企、社会组织积极参与，政府辅以政策支持。例如，2019年，国家发展改革委会同民政部、国家卫生健康委印发了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，政府在土地、财税、金融、价格、消防、评估等方面给予政策支持，企业承诺资金落实、建设运营、社会信用、公益责任等职责，形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式。广州市也出台政策，支持国有企业利用自有物业举办养老服务机构设施，并可享受税收、行政事业性收费、水电气价格、资金资助等各类优惠扶持政策。鼓励社会多元、多渠道投入机构养老服务业，必将促进机构养老服务业的有序发展，也将带来多层次的养老服务供给，满足更多老人多元需求。

（二）因地制宜发展嵌入式养老机构

马德里老龄问题国际行动计划^⑥（以下简称马德里行动计划）指出，“在所有国家，在自己的社区养老是人们的理想”，要“采取措施以提供社区照顾和支持家庭照顾”，社区照顾和就地养老已成为许多政府的政策目标。

2014年起上海开展了长者照护之家建设，面向社区内失能老人、高龄独居老人等，提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的一站式综合服务。长者照护之家，嵌入社区，规模小，选址灵活，改造周期和投入也相对较小，可在较短时间内形成供给能力，缓解区域内养老床位供给不足矛盾，同时可满足老人就近养老、社区养老的需求。实践证明，长者照护之家可调动社区内各种正式照护及非正式照护资源，形成一个嵌入社区的资源配置枢纽、资源链接纽带，通过“以点带面”形成社区辐射圈，为身体健康状况一直处于动态变化的社区居民，提供可转换的、多梯度的养老服务和喘息式服务，突破床位限制，覆盖更多目标群体，也有利于长者照护之家作为一个小型服务单点有充足的服务量，保证可持续生存，形成政府、运营主体、老人的三方共赢。因此在中心城区，可以因地制宜发展这类嵌入式养老机构，作为机构养老的补充，满足中心城区老人就近养老需求。

（三）促进提升养老机构服务质量

第一，要完善标准规范体系，建立健全国家标准，倡导机构建立内部服务标准。通过政府或行业协会对养老机构定期开展服务等级评价工作，评价内容可包括建设标准、设施设备配置、设施安全、服务质量、从业人员数量及资格、服务内容等方面；引导社会组织、群众积极主动参与监督，形成政府部门引导、机构行业自律、社会监督相协调的评价体系。第二，加强养老机构专业化团队建设，加强护理人员标准化培训和职业技能培训，改善他们的工作条件，提高工资待遇，提供职业发展的渠道。第三，加强存量机构安全性和适老性改造，特别是消防设施和无障碍设施改造，完善养老康复设备配置，形成人性化的养老配套服务环境硬件设施。第四，深入推进医养结合，建设“互联网+”养老服务。医养结合既要有顶层设计，更需要实际操作层面的支持，卫生管理部门对于养老机构开设内设医疗机构应给予支持和指导，养老机构需要与周边的综合医院加强合作，为机构医疗人员培养和开展医疗服务寻求支持和帮助，要依靠互联网大数据平台，加强养老机构、医疗机构之间的信息沟通，建设智慧养老服务。

（四）持续完善相关配套监管机制

取消养老机构设立许可后，养老机构入围门槛降低，如何实现监管，重点在于对养老机构日常经营活动的“过程管理”，需要建立完善的监管体系。从宏观层面，是各级各类政府部门以及受政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督，从中观和微观层面，是养老机构与工作人员的监督管理和自律。鼓励养老机构参与等级划分与评定，发挥高等级机构的示范引领作用，让老年人及其家庭用脚投票，通过优胜劣汰和“大浪淘沙”的方式，淘汰掉服务质量不高、诚信度差的养老机构。同时，要尽快建立养老机构退出机制，保护好入住机构老人的合法权益。

对于养老机构中的新模式在创新的同时应加强监管。例如，以PPP方式设置的养老机构，应制定PPP指引，出台格式合同范本，对PPP项目的招投标、价格管理、回报方式、服务标准、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系。

注释：

①摘自上观新闻07-30。

②“9073”是指90%老人由家人照护居家养老，7%由社区提供养老服务，3%老人入住养老机构养老服务模式。

③数据来源：市民政相关统计数据。

④保基本养老机构是指为符合条件的老年人提供养老基本公共服务的养老机构，包括政府举办的养老机构和部分纳入保基本范围的社会办养老机构(床位)。

⑤公建民营模式是指公办养老机构通过引入民间组织或企业进行管理和运作的模式。

⑥2002年，联合国在马德里开展了第二次老龄问题世界大会，并通过《马德里老龄问题国际行动计划》。