一、临港新片区审批审查改革主要举措

2020年7月，上海市人民政府颁发了《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》（沪府规〔2020〕16号），提出了项目准入立项、用地管理、规划行政许可、开工手续办理、竣工验收、项目推进服务保障共计六类举措，保证重大项目推进实施，确立了重大固定资产投资项目审批事项简化、审批流程优化的改革方向。目前，临港新片区充分吸纳市区两级各类重大项目推进及审批审查改革实践经验，并结合临港新片区实际情况不断探索，已初步形成部分审批审查事项改革举措及政策。

（一）审改主要思路及方向

1.推行容缺审批，事项后补

对项目推进过程中的部分行政审批事项采取容缺审批手段，加快项目推进。例如，财力项目工程可行性研究审批容缺规划土地意见书，建设工程用地规划许可证审批容缺项目涉及专项规划或控规调整批复，桩基工程施工许可证容缺项目环境影响评价批复等。通过容缺部分行政审批手续，项目法人单位告知承诺的手段，保证多个行政审批事项能够同步并联推进，从而达到加快项目推进进度的目的。

2.精简审批事项，合并一批，取消一批

通过合并取消一批行政审批事项，加快项目推进速度，进一步强化简政放权思想。例如，将土地招拍挂供地审批、协议供地审批、土地租赁审批及划拨供地审批精简纳入供地实施事项；将划拨决定书、建设用地批准书、建设用地规划许可证三证合一；进一步探索所有政府投资项目工可代初步设计一次审批等。

3.缩短审批时间，试点企业告知承诺制

目前，市区两级政府针对区域各类行政审批事项，正积极研究缩短审批时效保障措施，并定期向社会公开并接受监督。目前新片区管委会已基本实现部分行政审批事项当天收件当天办结。同时，经过两轮数百项原市区两级行政审批事权下放后，正同步积极探索审批时长缩减，以体现临港加速度。同时，针对部分企业固定资产投资项目，正积极根据“谁投资，谁负责，谁收益，谁承担风险”的原则，积极推进落实各事项承诺制试点。

（二）审改背景下对政府管控力的要求

审批审查改革的核心目的是为了更有效地推进全社会固定资产投资项目，尤其是重大投资项目的推进速度。同时，对区域营商环境优化，积极落实简政放权的指导思想。在“市场主导，政府引导”的投融资体制管理大背景下，市场行为的自由度不断提升，但是政府对全社会投资的管控，尤其是在财力投资项目板块，也是不容忽视的重要环节。在审改的大背景下，政府的管控力和约束作用主要应体现在以下几个方面。

1.提高项目前期管理及决策水平

项目管理的过程贯穿一个项目的全过程周期，应从前期规划、项目策划、决策、设计、实施及后评价等各环节施以不同方式的管控手段。目前审批审查改革的措施主要集中于项目前期及准备阶段，这就对项目前期决策及管理能力提出了更高的要求。项目前期决策阶段应充分调研，研判项目周边各项限制条件，事先排摸项目推进过程中可能出现的阻碍和问题，以保证项目后期的顺利推进。

2.正视容缺审批、并联审批、告知承诺等手段作用，提高风险防范意识

审批审查改革的目的是为了尽快推进重大项目的实施，容缺后补、并联审批及告知承诺等手段是达成项目推进的手段及方法，而不是规避责任和风险的手段。反言之，审改措施的运用，从某些环节上，增加了项目推进过程中各方承担的风险。故而在项目推进过程中，应充分审视项目内外部条件，选择合理的手段方法，提高风险防范意识，使整个审批流程形成闭环。

3.规范重大项目储备及准入机制，促进资源配置优化

目前各级政府推行的审批审查改革措施主要针对区域重大固定资产投资项目的支持与保障。因此，对于重大项目的准入门槛、储备及计划需要审慎把握，做到主次分明。从新片区2020年重大项目推进工作的经验来看，重大项目的确定背后带来的是建设用地指标、政府财政资金、审批审查人员工作量等多种社会及人力资源分配问题。适当提升重大项目准入门槛，建立长效的重大项目储备体制，对合理利用社会资源，高效使用政府财力资金，规避官僚主义、形式主义都能带来积极的正面影响。

4.加强事中事后监管，保证政府对固定资产投资项目的有效把控

加强行政审批事权的工作指导，健全事中事后监管的体制机制，能够有效防止管理脱节及监管真空，确保审批事权接得下，管得好。同时也能够保障政府能够在实施“容缺”后能够及时督促企业“查漏补缺”，充分发挥政府在固定资产投资工作中的引导及杠杆作用，形成审批及监管闭环，守住建设项目的法律、法规、质量及安全底线。

二、临港新片区审改案例分析

本文通过2020年度临港新片区若干政府投资项目审改措施运用的案例，对目前审改措施的主要措施、效果意义及遇到的实际问题及瓶颈进行分析。

（一）案例一

1.项目概况

该项目位于临港新片区先行启动区，为2020年新片区重大水利基建项目，同时纳入2020年上海市重大工程项目。项目总占地面积约70532平方米，总建筑面积约1730平方米。项目建设总投资约2.9亿元。项目于2020年3月立项，2020年7月获工程可行性研究批复，2020年8月获初步设计及概算批复，并于2020年9月开工。目前工程主体结构底板施工已基本完成，项目推进情况良好。

2.审改措施

由于工程涉及地块单元控规无相关水利设施用地预留，工程建设缺少上位规划依据，故于2020年3月启动专项规划编制程序，专项规划于2020年5月编制完成并向社会公示，期间同步开展工程可行性研究评估、土地勘测定界及工程项目规划土地意见书办理流程。为保证工程2020年10月开工目标，经新片区管委会规划部门、水务部门及投资管理部门共同协商后，最终根据土地权属调查报告成果及处于公示过程中的专项规划成果，由项目法人单位出具容缺后补承诺，容缺项目规划土地意见书批复工程可行性研究，后工程于2020年7月完成专项规划公示及批复并取得规划土地意见书，2020年8月底或初步设计及概算批复。

3.案例经验

该项目作为临港新片区重大水利设施项目，工程的建设能够有效提升区域防汛除涝保障功能，配合周边地块开发建设，对区域的发展起到了举足轻重的作用，项目实施的必要性及紧迫性不言而喻。在项目推进的过程中，施行容缺后补，审批事项并联推进能够有效保障项目推进效率。专项规划的公示审批、土地权属调查及测绘工作、项目前期决策程序的推进得到了管委会各部门及市规划资源局的大力支持。特别是，通过提前排摸研究，项目涉及土地大多为国有建设用地，土地权属清晰，且工程可行性研究审批时间点已处于专项规划公示后期阶段，工程总体方案布局基本稳定，各类风险基本可控，故采用容缺规划土地意见书审批手段，有效节省了项目推进过程中的审批流程时间，保证项目推进节点如期完成。

（二）案例二

1.项目概况

该项目位于临港新片区先行启动区，为2020年新片区重大水务工程项目，项目建成后将承担区域排水管网主干通道功能，并途径新片区多个核心功能区，与区域主干路网平行敷设。同时纳入2020年上海市重大工程项目。项目总长约1.36千米，项目建设总投资约3.37亿元（不含前期工程费）。项目于2020年4月立项，并于2020年9月采用工程可行性研究代初步设计及概算联合报送方式进行审批申请，并于2020年10月获批，后于2020年12月下旬核发施工许可证。

2.审改措施

工程前期对项目建设规模及主要建设方案进行了多次论证，在确认上述边界条件后，考虑到工程建设不涉及土地手续，且工程沿线不涉及征地拆迁工作，故采用工程可行性研究代初步设计及概算一次审批的方式，减少审批手续。同时，由于工程实施过程中，涉及沿线多处现状市政管线及绿化搬迁工作，考虑到项目推进时间节点压力较大，故工可批复投资概算中，不含前期搬迁工程内容，考虑项目主体工程概算获批后，并联开展前期工程报批、施工招投标及后续施工许可证办理等工作。

3.案例经验

由于该工程管线主要敷设于现状城市主干路两侧，且主干道路目前处于快速化改造施工阶段，市政管线新建过程中周边环境复杂，涉及管线迁改以及周边建构筑物保护工作繁杂。故在主体工程方案及概算获批后，由于项目周边情况排摸的进一步细化，工程设计方案及管线、绿化迁改方案不断调整优化，从而前期工程方案及投资批复工作迟迟无法推进。故项目目前仅完成形象开工，现场实施情况不佳。项目前期管线及绿化迁改工作的进度很大程度制约了主体工程的实施进度，后续项目推进过程中，又有潜在的多项设计变更、概算调整及工程方案调整的可能性及风险。

（三）关于可行性研究报告（初步设计深度）审批改革

2018年，上海市发展和改革委员会发布了《上海市发展和改革委员会关于开展政府投资房屋建筑项目可行性研究报告（初步设计深度）审批改革试点工作的通知》（沪发改投〔2018〕271号），明确针对政府投资房屋建筑项目实施可行性研究报告（初步设计深度）审批改革试点工作。2020年11月，临港新片区管委会发布了《关于全面推行临港新片区建设项目可行性研究报告（初步设计深度）审批改革试点工作的通知》，可行性研究报告（初步设计深度）审批改革适用范围扩展至新片区管委会管理范围内的所有固定资产投资项目，旨在实现审批流程精简，提高项目推进效率。而在实际工作中，已逐渐发现该举措带来以下阻碍及问题。

1.土地手续办理时间长，审批流程“少而不快”

目前，根据临港新片区2035国土空间规划，大量规划建设用地现状仍为集体土地、耕地、农用地、未利用地，甚至涉及永久基本农田及部队用地。其次，由于临港新片区大多现状为待开发区域，部分项目涉及现状房屋及附属物征收拆迁。同时，由于部分历史原因，区域内有多片企业历史成片收储土地，土地权属复杂。依照常规政府投资项目审批流程，工程可行性研究批复后，项目法人单位可根据立项批复文件，会同政府有关部门开展土地、房屋及附属物征收，土地农转用以及永久基本农田划出手续，而上述事项办理时间长，社会风险影响大，办理过程中存在诸多不确定性。若项目审批采用可行性研究及初步设计概算合并审批的方式，评估论证周期也相应延长，上述土地手续的办理又必须以可行性研究批复作为前置条件，故而会造成审批事项精简的同时，延长项目推进时间周期，从而导致审批流程“少而不快”。

2.行业主管部门及规划资源部门线下工作环节增多

按照目前市区两级财力项目审批及管理模式，工程可行性研究审批主体一般为投资主管部门，初步设计及概算审批一般为行业主管部门牵头，投资主管部门协办。而规划土地部门在项目各审批阶段适时介入，对项目涉及的规划、土地及其他资源等事务进行总体把控。而目前，工程可行性研究（初步设计）审批原则由投资主管部门牵头，两项审批流程合并后，由于行业主管部门及规划资源的管理定位未改变。另外，部分事项（如规划设计方案征询及批复、技术方案审批征询等）在“一网通办”的线上流程一般以工程可行性研究批复作为前置条件，故合并审批措施增加了其他有关部门线下工作环节，导致部分审批工作环节的复杂化，不利于项目的高效管理。

3.对设计施工一体化及EPC模式推行的限制

设计施工一体化及EPC模式有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节、合同总价和工期固定；业主的投资和工程建设期相对明确，利于项目费用和进度控制等。按照常规建设项目推进流程，项目法人单位在聘请专业工程咨询机构编制工程可行性研究报告并获批后，可启动一体化招标流程。而对施行工程可行性研究（初步设计）审批的建设项目，项目法人单位必须在项目建议书获批后，进行勘察、设计招标，待初步设计深度的可行性研究获批后，再进行施工招标。此类审批改革举措切断了建设项目采用一体化招标方式的路径，对部分适用于一体化招标的建设项目的有效推进带来了不利的影响。

4.对政府管控财力项目及财力建设资金带来更大的挑战

目前，新片区政府财力项目立项审批依据主要为年度政府投资计划、各类上位规划依据及行业主管部门初审。专业第三方咨询机构一般从工程可行性研究阶段开始介入。推行合并审批，政府管控环节减少，从而对政府财力项目计划制定、财力资金管理、建设项目投资控制等工作提出了更高的要求，政府部门必须在复杂的外部环境及项目各项边界限制条件中做出快速、准确的决策，从而尽量减少项目推进过程中出现的各类变化及风险。

三、对下阶段审批改革的若干建议

在市委市政府的大力支持及积极推动下，临港新片区的发展在未来数年甚至是数十年间都将处于快步走的阶段，审批审查工作的推进及改革需要在不断的实践中进行探索优化。全社会固定资产投资仍将是新片区未来工作的重中之重。但截至目前，审批审查改革仍处于初步阶段，在制度创新及优化营商环境的大背景下，对审批审查工作的要求不断提高。本文就推进新片区审批审查工作改革提出以下建议。

1.提前布局，规范前期决策程序

科学的项目决策及计划是实现投资项目顺利推进的重要保障措施。应在目前已推行的项目实时库、储备库、重大项目库等体制的基础上，再跨前一步，在项目策划及规划编制阶段，聚焦重点项目，提前排摸厂（场）址周边现状情况，预判项目推进过程中可能遇到的障碍及风险并提前谋划应对措施，确定合理可行的项目推进计划及建设时序，从而保证各类资源的合理配置。

2.建立事中事后监管机制，规避风险

建议出台针对容缺后补及告知承诺事项的事中事后监管政策。做好政府在投资项目推进过程中的监督及引导作用。做到“企业做承诺，政府强监管”。同时建立相关事项的督办机制，通过行政手段约束企业行为，并对相关诚信及失信行为提出具体的奖罚措施，以促进政府与企业行为间的良性循环。

3.建立审批事项典型案例数据库

对各类审批审查典型案例的收集及分析是保证政府审批审查工作权威性、专业性的重要因素之一。建议对典型案例进行收集录入，利用科学的数据信息管理技术，将建设项目规划、决策、土地、规划、环评等各审批事项及资料录入库中，在为信息查阅提供方便的同时，以实际案例指导审批审查改革工作，以提高政府监管水平，同时通过大量实践数据，探索政策实施效果的反馈机制，建立审批审查改革的动态调整机制。