在资源环境紧约束的发展背景下，城市存量土地更新是城市从“增量扩张”向“存量挖潜”转型的重要路径，是推进和促进城市功能与活力再生的重要手段，也是城市发展的未来方向。2015年以来,随着相关政策文件的发布和更新试点项目的开展，上海城市更新进入“拆改留”逐步转向“留改拆”的新阶段，形成具有上海特色的城市更新理念。

一、上海城市更新发展的新趋势

随着社会对环境品质和历史文脉的重视度不断提升，未来上海城市更新工作将在开发理念、主体角色、更新模式和平衡机制上进行改革。

（一）开发理念转变：多元目标、多方协作

强调保障公共利益，加强历史风貌保护，增加城市公共空间、提升城市空间品质和完善城市公共设施。在开发维度上，从单一维度（例如经济）的更新向多维度（经济、社会、文化、生态等）的更新方向转变。从“拆改留”到“留改拆”，反映出上海市城市更新的工作方向转变为更加注重历史风貌的保护、注重百姓生活品质的提升、注重生态环境的可持续发展。

在参与机制上，城市更新是多方利益参与，协商调和的制度，要建立更多公众参与的渠道，形成自下而上与自上而下的结合，而非单一主体（例如，政府或者开发商）的主导。城市更新的成功实施需要从政府管理转向政府管治模式，通过构建一个包容开放的决策体系、多方参与的决策机制和协调合作的实施机制，吸引更多类型的社会主体参与城市更新，将政府主导的“被动更新”转变为主动的“自更新”。

（二）主体角色转变：市场有效、政府有为

城市更新工作由政府主导转变为市场引导，社会资本将成为城市更新工作的推进主体。随着百姓拆迁补偿期望提升，土地成本过高；经济增速放缓，政府财力紧张；城市更新项目类型和数量持续增多等原因，政府及平台公司无力承担大量的城市更新工作，急需引入专业化的市场开发主体共同推进。不同类型的市场主体手中掌握了丰富的资金、土地和人才等资源，市场主体对于城市更新的关注度和参与积极性日益提高。以市场为主体的更新模式能充分发挥市场的能动性，有效降低政府风险，减轻财政压力。

市场主体下更新模式的核心是政府通过权力释放，打通政策瓶颈，做好服务、宣传、推介工作，与市场开发运营主体合力解决更新地区的发展问题。市场主体通过与政府、土地所有人、百姓等利益相关方的博弈，以市场化竞争的方式取得更新主导权，提升开发效率和开发品质，取得资本收益。

（三）更新模式转变：大小并举、有机更新

目前城市更新类型既包括了传统城市更新的居住区、工业区和历史文化风貌区，还拓展了城市公共空间、社区微空间等。早期城市更新的主要类型为存量用地的二次开发，属于成片开发，涉及的存量土地的类型包括低效产业用地、老旧住区、城中村地区、历史风貌保护区等用地类型。随着城市更新改造的持续推进，大规模、成片式改造逐步减少，而小规模、渐进式的点状更新项目逐渐增多。这类项目往往由于占地规模小、新增开发量有限、资金平衡难、产权关系复杂，属于城市更新中的“硬骨头”。

预计未来倡导功能修补与生态修复的针灸式改造将成为城市更新的主要方向，它需要在城镇规划建设工作中加强无建设行为或少建设行为的精细化规划设计、精细化建设和精细化管理，政府部门需探索适应这种精细化管理的法律和制度，从而打造百花齐放的城市更新格局。

（四）平衡机制转变：多渠道、综合平衡

目前全市城市更新以政府投入为主，主要依靠土地出让金和城市更新专项资金、政府补贴等方式。未来随着政府鼓励社会资本参与政策的出台，城市更新的投入机制将逐渐完善，资金平衡模式也更加多元。就上海而言，一方面，《上海市城市更新规划土地实施细则》提出了建筑容量调整的奖励办法，容积率跨区平移、容积率奖励等多种容积率奖励方式将有助于城市更新项目实现自平衡。另一方面，通过降低前期土地开发成本，以先租后让、租税联动等方式，根据产业发展情况灵活调整土地出让价格，也有利于提高社会资本参与的积极性，引进社会资金参与更新，通过专业化的开发运营实现资金平衡。

二、国内外城市更新推进的借鉴

（一）专设机构，加强组织保障

以深圳为例，整体城市更新坚持2009年《城市更新办法》实施以来的法制化管控思路，通过“政府引导、市场运作”的方式，由政府做好“守门员”，市场主体进行开发运营。在机构设置上，深圳市将原城市更新局和土地整备局二者合并为深圳城市更新和土地整备局，由市规划和自然资源局领导和管理。深圳市城市更新和土地整备局的主要职责包括组织协调全市城市更新、土地整备工作，拟订城市更新和土地整备有关政策、规划、计划、标准并组织实施，组织起草有关地方性法规、规章草案，统筹协调全市土地整备资金计划，按权限管理相关土地整备资金，指导和监督各区开展城市更新和土地整备工作。深圳城市更新和土地储备局由于对土地储备和城市更新计划的全面管控，因此在城市更新项目的推进上形成了强有力的抓手，推进效率高。

（二）体系构建，加强规划统筹

以日本为例，城市更新制度包括编制基于具体地块的城市更新规划（计划）、特定街区制度、高空利用街区制度、综合设计制度四种类型，其核心是土地的集约利用，对于特定类型的地块，容积率可适当提升。2002年日本政府出台了《都市再生特别法》，确定了都市再生紧急整备地区65个，土地面积9092公顷，纳入都市再生特别地区享有比都市开发诸制度更宽松政策，可以打破原来的设计限制（如指定容积率、土地用途等），如公共设施可以抵扣部分建筑容积率。在一些特定区域需要建防止火灾蔓延或提供避险空间的森林绿地，这些区域的指定容积率（特例容积率）可以进行有偿迁移，增加容积率的有效利用。如可以将这些特例容积率迁移到都市开发诸制度地区和都市再生特别地区。东京丸之内车站的修复就采用了特例容积率迁移。

（三）方式多元，灵活更新模式

容积率奖励及转移。美国1961年首次提出容积率奖励机制，允许开发商建设更高楼层、获得更多建筑面积，来鼓励其建设广场、加宽人行道、设置底层零售业等公共设施。具体奖励对象可以分为公共设施提供、历史文物保护、自然生态资源保护等方面。以历史文物保护为例，纽约市规划委员会1968年修改了土地分区管制法规，规定业主对其地块上的历史建筑或纪念性建筑进行良好保护或维护的前提下，可以将未能充分利用的容积率转移到自己持有的地块或其他业主持有的临近地块上。1969年，纽约中央车站的业主首次利用这一政策将75000平方英尺建筑面积的开发权转让给邻近地块的开发商，并取得了相应的经济利益，纽约中央车站最终得以完好地保存。

试点飞地模式。深圳市还创新了“飞地”模式创新解决拟申请改造项目合法用地比例不足的问题。2018年11月，深圳市规土委发布《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，允许拆除重建类城市更新主体将拆除范围以外的公用设施用地理顺经济关系后，计入拆除范围内合法土地面积无偿移交国有。该政策扩大更新的空间统筹范围，同时通过市场化手段促进了公共设施用地的供给。

（四）协同多方、加强资金保障

2017年广州市政府正式印发《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，提出成立广州城市更新基金，支持国有全资公司依法参与，对公益性城市更新项目实施改造，从而更好地发挥市场机制的作用，动员社会力量广泛参与城市更新工作，规范和推进城市更新持续系统开展。基金重点支持采取政府与社会资本合作模式（PPP）的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目。首期基金—“广州轨道交通城市更新基金”规模为200亿元，基金管理人越秀产业基金在广州市国资委、广州市城市更新局和广州市国规委指导下进行资金运作。同时，基金还以夹层形式投资于地块开发运营，为项目建设提供资金支持，通过项目开发、销售、运营及资产证券化退出，实现基金投资收益。

三、对上海城市更新下一步发展的建议

（一）规划：从“蓝图规划”转向“协商规划”

对比国内外城市，上海现行更新政策体系正在建立过程中，而现行的更新规划大多是反映愿景的“蓝图规划”。成功的保护和更新是多方协商和博弈的结果，建议建立政府、百姓、开发商、专家等多方协调机制，在多个利益相关方之间寻求最大公约数。建议统筹全市城市更新工作，编制城市更新指引，在此基础上由各区结合本区实际编制城市更新计划。

（二）政策：从“有限奖励”转向“多策并举”

对于用地保障，未来对于“城中村”改造、旧区和旧住房改造、存量工业转型及历史风貌保护等，可以采用更多元的供地方式如招挂复合、带方案出让、带风貌保护要求出让、协议出让等。对于城市更新项目涉及补缴土地出让金的，可综合土地原权益、公共服务设施建设情况等确定补缴出让进，并试点建立“价税联动”机制，实施土地出让金分期缴纳。在城市更新的奖励政策方面，可实施分类分级的奖励安排，如提供公共开放空间优于提供公共设施、提供产权优于不提供产权、按规划标准配置优于超出规划要求的配置，提供存在邻避影响的公共设施奖励倍数可适当提高。如试点容积率区内转移，将保护地块的容积率转移至区自持有的地块，或有偿转让给区内其他业主持有的临近地块上。此外，财税金融政策也是城市更新能否成功的关键，如辅以税捐减免、投资抵减、城市更新信托基金、指定用途公司债等。

（三）管理：从“一次更新”转向“全生命周期管理”

加强对上海更新项目的全生命周期管理，将城市更新后项目的产业税收绩效、公共要素供给、历史风貌保护及日常维护、环保节能、环境修复等纳入土地出让合同管理，并对公共服务设施移交、物业转让等要求加强动态监督。