摘要：2021年1月9日召开的中央政法工作会议要求，以防范化解影响社会和谐稳定的风险为着力点，深入推进更高水平的平安中国建设，健全源头防控治理、多元排查化解、社会稳定风险评估等工作机制，打造矛盾风险预测、防范、处置、引导的全周期链条。本文在分析当前形势、梳理分析社会稳定风险评估现存问题的基础上，就加强和改进相关工作机制提出建议。

2021年1月9日召开的中央政法工作会议要求，以防范化解影响社会和谐稳定的风险为着力点，深入推进更高水平的平安中国建设，健全源头防控治理、多元排查化解、社会稳定风险评估等工作机制，打造矛盾风险预测、防范、处置、引导的全周期链条。自2007年中央有关单位发文向全国推广四川省遂宁市重大事项社会稳定风险评估机制，特别是2012年中央发文要求全国建立健全重大决策社会稳定风险评估机制以后，社会稳定风险评估在全国各地逐步推广开来。十多年来，全国各地在重大决策社会稳定风险评估方面做了诸多探索和实践，取得显著的成效。重大决策社会稳定风险评估在推动科学民主依法决策、从源头防范化解社会矛盾、维护群众利益、保障经济社会发展方面发挥了极为重要的作用，是一项需要持续加强而不能削弱的重要制度。但由于各地经济社会发展的不平衡性等多方面因素，这项制度的发展水平仍参差不齐，推进和实施过程中存在诸多不尽如人意之处，也影响到社会稳定风险评估工作的进一步科学化和规范化发展。本文在分析当前形势、梳理分析社会稳定风险评估现存问题的基础上，就加强和改进相关工作机制提出建议。

一、风险评估纳入依法治国、依法行政方略

党的十九大报告强调“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾”。党的十九届四中全会提出“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”，将法治政府建设、健全和完善重大行政决策机制提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的执政方略高度。国务院《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）（以下简称《暂行条例》）提出，重大行政决策要开展“风险评估”。

《暂行条例》中重大行政决策的范围与社会稳定风险评估的范围有高度的叠合。社会稳定风险评估要求开展合法性评估，要求根据实际情况采取专家咨询、专题座谈、抽样调查、听证会等形式广泛征求人大、政协等方面意见，充分听取相关地区意见，评估方法中风险因素识别对照表覆盖了生态环境、生产安全和公共安全、舆情等多方面的不利影响，社会稳定风险评估过程中也有专家参与论证，这自然提出了重大行政决策程序中的“风险评估”与社会稳定风险评估是否可以实现融合发展的思考。

从现实需求看，各方已逐渐认识和接受重大行政决策社会稳定风险评估制度这个新生事物。《暂行条例》颁行后，重大行政决策要开展风险评估，各方很自然地产生其与社会稳定风险评估的关系、如何实际操作等现实需求。如果“社会稳定风险评估”和“风险评估”仍然各成体系，决策承办单位要开展多个评估、重复评估，增加决策成本、影响决策效率，从而产生了将两项工作进行融合的现实诉求，以加快决策进程。

在可能性方面，社会稳定风险评估实际操作中已经不仅局限于“社会稳定”的评估，或者说“社会稳定”只是社会稳定风险评估的一个面向，社会稳定风险评估在内涵和外延上都转向较为宽泛的“社会风险”评估。事实上，部分省市的文件中已用“社会风险评估”替换了“社会稳定风险评估”，这很可能是将来的一个趋势。

在必要性方面，现在对社会稳定风险评估立法的呼声比较高，但国内仅四川等省开展了社会稳定风险评估立法。《暂行条例》颁行后，社会稳定风险评估可借国务院行政法规的效力加大推进力度，使社会稳定风险评估机制纳入依法治国的制度序列，《暂行条例》也可以借力已成体系并运行有效的社会稳定风险评估机制来使重大行政决策程序更扎实地落地，相辅相成推进治理体系和治理能力现代化建设。因此，社会稳定风险评估（以下称“稳评”）本身需要找准问题，借势发力。

二、当前形势下稳评需要改进和完善的几个方面

（一）“评什么”的范围尚未非常明确，存在大量“应评不评”问题

一般来讲，重大工程都会纳入稳评范围，但工程项目的社会稳定风险程度高低与项目建设规模、投资额度并不一定成正比，部分风险高的项目并未纳入稳评范围，尤其在项目以外的决策领域，很少开展规范的稳评。很多地方的稳评文件中也没有明确社会投资（备案类）项目纳入稳评范围，而随着投资体制改革和放管服改革的深入推进，越来越多的项目实施备案管理已成趋势。各级政府部门确定具体的稳评事项会受到部门费用不足等因素的掣肘。项目审批/核准后建设方案发生大幅度的调整，并因此引发矛盾或显露风险苗头，是否需要重新开展稳评还没有相对应的管理办法，基层的反响比较大。稳评的范围需要进一步明确。

（二）“谁来评”的责任落实还不到位，存在“职责未尽”问题

稳评责任主体尚未能完全得到落实。大部分的项目单位缺少开展稳评的主动性，认为是人为地使项目建设程序复杂化。有些项目单位行政主管部门或项目的行业主管部门协调开展稳评社会调查的责任落实不到位，项目决策过程中与属地政府信息沟通不畅或不沟通，既影响评估效果，也不利于后续开展信访稳定工作。落地在下级政府区域里的上级政府项目，都部分地存在上下联动不够的共性问题，特别是央企、地方大型国企，一般是在项目遇到疑难或发生社会矛盾时才“被动”与街镇沟通，项目推进与信访稳定工作有脱节。审批部门把关稳评的职能没能充分发挥。不同的项目审批部门、项目审批部门内部不同处/科室对稳评工作的认识和重视程度存在比较大的差异，往往导致不同领域的项目在稳评工作方面松紧度不一致，对一些存在风险的项目未经过评估也予以审批/核准。审批环节未能把住关口，部分地影响了“应评尽评”的落实，进而助长项目单位抱着侥幸心理不开展评估工作。协调推进的部门工作职责有缺位、错位。有些地方的政法委和项目审批/核准部门之间在稳评工作中职责有模糊混淆，政法委前移到了牵头开展稳评及其评审工作，项目审批/核准部门完全超脱。虽然从目前来看似乎没有不妥当的地方，但深究来看，一旦引发大规模群体性事件，行政问责时就可能出现政法委“自己查自己”的情况，制度设计中的监督机制不能发挥作用；其次是由非项目审批部门来协调推进稳评工作，难以有效发挥稳评“嵌入”前期决策的机制优势，造成稳评与项目建设“两张皮”，不是一种常态化和制度化的工作机制。

（三）“主动评”的观念认识还不到位，存在“虚评过关”问题

不少项目单位对稳评还没有真正树立正确的认识。较多的项目单位是从项目可批性角度来理解稳评，这种思想认识也不同程度地存在于各级政府部门中，导致对项目稳评工作重视程度不够高、责任意识不够强进而“虚评过关”。有些基层政府反映，项目单位认为项目已经市级部门批准同意实施，对基层的稳评工作要求不重视、不积极，甚至消极对待。项目开工的“后门关死”。有些领导或项目单位行政主管部门事先设定项目开工时间，留给项目前期研究的时间有限，稳评往往就异化为“走过场”的程序性工作，社会环境调查浮光掠影、浅尝辄止，甚至不开展调查，风险评估的深度也不够，不能真正起到从源头预防化解社会矛盾的作用。人为干扰稳评结论。很多项目单位以为项目风险等级高就代表项目不能实施，要求承办单位“就低不就高”判定风险等级。还有些地方的发展改革部门参照国家发展改革委2492号文，明确要求措施后风险等级必须为低风险，否则不予审批，也助长一些项目单位形成不正确的观念。寻找各种借口不积极开展稳评。由于开展稳评本身并不能直接消除社会矛盾，需要项目单位和政府相关部门落实防范化解措施以后才能取得实际效果，就出现“稳评无用论”，以各种理由搪塞稳评，对稳评持消极态度。

这些现象的根源是对“以人民为中心”的思想认识不够深刻，不重视项目建设对利益相关方可能产生的影响，其结果是以主动预防矛盾为宗旨的风险评估成了矛盾发生后的被动维稳。有的单位甚至认为反正最后都要实施保护性施工，不需要做稳评，没有把稳评当作建设项目决策的“依据”，更谈不上是“重要依据”。

（四）“怎么评”的制度机制还不完善，存在“选择评估”问题

稳评刚性约束不足，致使评估工作弹性大。绝大多数地区的稳评是以党委、政府内部文件为主要依据，有的文件还有密级，评估的法律依据还不够，刚性约束力不强，评估工作中弹性空间大，存在为评而评、应评未评、评用脱节等情况。稳评的范围主要集中在重大工程项目，项目以外的重大政策、重大改革举措鲜有开展稳评。稳评多是“一把手”工程，相关文件也仅对行政机关的职责进行了规定，实践中保障公众及其他社会主体参与评估的刚性不够。第三方机构参与稳评的机制尚在摸索，缺乏规范有效的行业监管体系。评估模式（适用程序）选择随意性比较大，评估过程简单化、结论认定经验化、结果运用随意化。少数经过评估的重大决策仍引发涉稳事件，但又未启动相关的责任倒查和追究机制。

缺少可操作性规范，公众参与不足。在项目涉及的控制性详细规划、选址专项规划、规划土地行政许可、建设项目环境影响评价及环保审批等环节征询公众意见，只关注特定的影响，它们是社会稳定风险的诱因但还不是全部。很多人认为公众参与就是问卷调查，公众参与形式仍较为单一，公众参与的效果不甚理想。更何况，环评及环保审批可以后置，在可行性研究阶段的稳评难以“嫁接”。实践中很多的项目单位并不太支持或被动开展公众参与甚至不敢开展公众参与。核心问题是，稳评机制中缺少系统化的公众参与管理办法和针对性强的技术指导文件，各方都难以评判公众参与是否达到深度要求，稳评公众参与质量很大程度上依赖于第三方机构的工作水平和工作责任心，公众参与质量参差不齐。

第三方机构参差不齐，制约了稳评质量。开展稳评的第三方机构类型多且杂，规模小，专业水平高的少。一些承担稳评工作的第三方机构人员数量少、人员知识结构单一，机构主营业务之外兼职做稳评，业务不固定，机构和人员没有动力提升咨询服务水平，评估质量把控不严，降低了这项工作应有的严肃性和科学性。稳评咨询机构短名单制本意是形成良性的市场竞争，但在部分地区却异化成“一家独霸”。缺乏监督管理第三方机构的制度，导致高质量稳评咨询服务的第三方机构的社会信任度和权威性不高，“劣币”驱逐“良币”。

（五）“评后使用”的落实和监督不够，存在“重评轻用”问题

未能充分重视评估结果的运用，影响实效。稳评的机制文件中提出风险等级高的项目要方案优化调整再实施，项目单位要有效落实风险防范措施，相关行政许可部门在办理审批事项时要审核措施落实情况。但这些规定在实际工作中要么是没有落实，要么就是走过场。有些部门直言，稳评结果是否应用，从实际工作看，最难的不是有没有法律强制性的问题，关键是各部门在行政许可中不仅要面临领导催项目进度的压力，还有项目建管方面审改的压力，规定时限内不审批完就会面临行政复议或者诉讼。

相对重视静态评估，而忽视动态跟踪监测。项目单位一方“重报告、轻落实”，只为了项目可批性，有的政府相关部门一方往往是“重评审、轻落实”，一评了事、束之高阁，往往等到风险爆发时才想到有没有做过稳评、有没有制定和落实应急预案，整个稳评工作只是着眼于风险管理中的“评估”这个小环节，项目决策过程中缺少动态跟踪监测和全过程风险管理思想。“轰轰烈烈评估，后续跟踪、推进落实和督办草草收场”不在少数。在风险管理工作中存在上下联动不通畅、“条块”信息不对称、“块”承担的压力大等问题，尤其是与街镇的联系不够充分。

稳评工作中存在的上述这些问题，原因是多方面的，既有相关部门/单位对稳评的观念认识不到位，也有稳评宣传不够；既有稳评制度设计本身存在不足，也有实际操作不规范、相关部门落实不力。在稳评面临的外部环境发生了极大变化时，现有的稳评机制、实际操作办法等难以有效适应新的发展形势，需要作出适应性调整。

三、加强和改进重大决策稳评机制的建议

为便于叙述且不引起歧义，结合中办文件和《暂行条例》，本文明确以下概念和用法：（1）“重大决策”即《暂行条例》中的“重大行政决策事项”，实际使用时区分为两大类：“重大工程”（新建、改扩建工程和装饰装修工程，交通、水利、能源等领域的工程）和“重大工程以外的其他决策”（除《暂行条例》所列决策事项外，还包括贯彻落实上级组织重大决策、重要工作部署的意见和措施，相关部门职责范围内涉及改革发展稳定的重大问题等）；（2）决策承办单位是重大决策提出部门或政策起草部门、改革事项牵头部门、项目申报部门（单位）、活动组织部门（单位），是“评估主体”；（3）有权对决策承办单位提出的决策作出决定的组织和机构称为决策机关，决策机关对决策承办单位提出的决策方案（含风险评估）进行审查（评审）。

（一）对评估事项分级分类，进一步明确“应评”范围

各级政府及其部门有本层级的重大决策，可基于此形成两类风险评估清单。Ⅰ类稳评清单是需要按照《暂行条例》的标准程序评估并编制评估报告的重大决策，它重点包括编制、调整涉及社会、环保敏感性高的项目的相关规划，涉环保的敏感项目（包括政府投资和社会投资），各级政府的重大工程，距离周边居民距离较近，规划、建设管理部门综合分析预判可能引发较大风险的备案类项目以及党政相关部门认为应按标准程序评估的其他决策。Ⅱ类稳评清单是在Ⅰ类清单之外可采用简易评估程序来评估的决策，即经综合分析研判，不大可能引发较大风险，可采用评估篇章、评估登记表等简易评估形式来开展评估。作为评估主体的决策承办单位或者其上级行政主管部门或决策的行业主管部门可通过自行分析研判、或者邀请党政相关部门、街镇一起综合分析研判，确定决策纳入哪一类评估清单；决策过程中，当内外部情况发生变化，原先研判的结果可能出现偏差，应及时重新组织研判，并据此重新向同级党委政法委报备和实施分类评估工作。同时要研究制定分类评估操作规则，供操作指引。

（二）进一步明确评估职责，压实主体责任

进一步明确稳评工作中的相关主体及其责任，过程管理与监督、考核相结合，进一步完善主体责任落实的制度。继续夯实“谁承办、谁评估”“谁决策、谁评审”的制度，用程序管理来强化评估主体和评审主体职责，决策机关按照“应评尽评”原则梳理决策事项，明确评估主体，向同级党委政法委报备，各级党委政法委据此形成年度两类清单，涉及重大工程的抄送同级的项目审批/核准部门，涉及重大事项的抄送同级的党委、政府办公厅（室）。在评估程序中，增加“向党委政法委报备的稳评清单是责任追究的依据之一”。用责任追究传导主体责任落实的压力，将重大决策程序的实施情况作为考核评价决策承办单位、决策机关及其领导人员的重要内容，实际工作中因不合法、不合规情形引发了群体性事件，从责任倒查和责任追究上进一步明确和强化主体责任。进一步明确相关部门的监督职责，各级党委政法委负责掌握本辖区内重大决策稳评工作推进情况，与同级的监察委和党委、政府督查室协同开展监督检查。保障和落实风险评估经费，发展改革部门会同财政部门，将重大决策稳评经费和评审经费纳入同级人民政府相关部门预算中予以保障，进一步完善第三方机构稳评咨询收费指导标准，并列入政府定价目录。

（三）优化调整评估程序，进一步提高决策效率

适应行政审批制度改革、减少审批环节、提高决策效率的大趋势，对于需要按标准程序开展稳评的，结合《暂行条例》进一步优化评估的标准程序，将公众参与、专家论证、合法性审查融入稳评工作过程，调整充实评估程序内容要求。评估程序要强化评估事项源头管理，“确定评估事项”环节中明确各级决策承办单位向同级党委政法委报备年度清单（年内新增决策随时报备）的内容和要求，从源头明确“应评”范围。吸收“公众参与”的规则充实“广泛研究论证”，使决策过程中各环节信息公开和意见征询的信息能够共享，切实保障听取各方面意见是“有效的”公众参与。结合合法性审查调整充实“审查评估报告”，稳评的评审中必须请决策合法性审查部门包括政府办公厅（室）、决策承办单位的法制机构参与审查工作，使合法性审查部门深度参与到风险评估的实质审查中来。专家方面，要求根据决策事项的方案和风险，有针对性地聘请社会稳定、生态环境、舆情管控、生产安全、公共安全、财政金融等方面的专家以及决策事项方案领域的资深专家参加评审工作。政府相关部门方面，要求请信访、政法、公安、宣传、网信、应急、财政、金融、环保等党政部门参与评审工作。对于特别重大的或者评判初始风险程度为高风险的决策，在评审基础上，决策机关同级政法委或政府指定的部门组织相关部门开展联审，进一步明确落实措施的责任主体，确保评估实效。为切实解决实际工作中存在的“条块联动”“上下联动”不足问题，程序中增加评估报告意见征询环节，要求评估主体/审查主体将评估报告/审查报告（意见）向下一级地方政府或其派出机构、决策执行单位书面征询意见，并明确规定意见反馈的时限。意见征询不代替决策时的评估分级备案工作。

（四）加强第三方机构监督管理，提高评估质量

充分引入竞争机制，发挥市场在配置第三方机构中的决定性作用，使讲诚信、有社会责任感、技术实力强的第三方机构脱颖而出，营造“诚信奖励、失信惩戒”的社会氛围。借鉴《工程咨询单位资信评价标准》等行业的自律管理举措，制定第三方机构资信等级标准。制定第三方机构参与评估的管理办法，着力明确：第三方机构开展稳评要具有相应的资信等级；承担评审的第三方机构资信等级不能低于承担评估的第三方机构资信等级；决策承办单位要用竞争机制优选第三方机构；第三方机构开展稳评的评估程序，第三方机构的权利义务、接受教育培训的方式；对第三方机构的考核管理和责任追究办法。

（五）强化结果导向的责任追究机制，确保评治结合

以总体国家安全观为指导，适应放管服改革、加强事中事后监管的发展趋势，对接现行各级党委政府信访维稳工作机制，加强稳评的后评估，强化责任追究，确保“应评尽评”和评估结果得到充分运用。要适时研究出台责任追究实施办法，切实明确责任追究的对象、责任追究的情形、责任追究启动程序、责任追究的具体实施部门等具体事项。稳评要对接现行考核和信访稳定工作机制，将稳评推进和落实情况纳入平安建设考核体系，设置合适权重，提出约束性考核指标，引导和督促评估主体切实落实主体责任。各级党委政法委将同级的信访稳定工作平台作为发现风险、启动责任追究的窗口，积极营造结果导向追责的政治氛围，压力传导到风险评估的源头。强化稳评后评估机制，要求决策承办单位建立重大决策风险评估档案，根据决策实施情况，各级党委政法委每年抽选若干决策事项，邀请相关部门或聘请第三方机构进行后评估，分析研究实际情况与评估预期相符性，是否达到预期目标，风险防范化解措施是否落实，总结正反两方面经验教训，更好保障决策事项的实施和经济社会高质量发展。

（六）发挥好党校和学会的重要作用。

要强化各级党政领导干部的风险意识。在党政领导干部上岗、岗位调整过程中，各级党校或行政管理学院要加强稳评培训，使党政领导干部增强总体国家安全观和风险防范意识，熟悉稳评工作规则。中国应急管理学会社会风险评估与治理工作委员会要充分发挥优势和作用，牵头组织全国各方面力量制定评估标准、行业规范，组织培训和研究交流，推动社会风险评估工作“五化”即实现科学化、专业化、法治化、社会化、智能化，促进形成“三个统一”即全国统一的社会风险评估制度体系和技术标准规范体系、全国统一的评估市场体系、全国统一的监督评价体系。