邻避设施及其社会稳定风险防范浅析
2022-09-23
第五册
作者:
曹祖耀 治理研究部(社会治理研究中心)
在迈向现代化的过程中,人类社会要配套建设大量的公共设施以提升公共服务功能。本文拟以阐释邻避设施和邻避现象为切入点,从学理层面进一步分析邻避现象的产生原因和影响因素,进而对建设项目实施过程中的邻避型风险防范提出应对之策。
在迈向现代化的过程中,人类社会要配套建设大量的公共设施以提升公共服务功能。但其中诸如生活垃圾填埋场和焚烧厂、殡葬设施、污水/污泥处理厂、精神卫生医疗机构、变电站乃至养老院等设施,虽然服务于大多数民众,但时常会遭致项目所在地周边民众的嫌恶、排斥,从而在项目整个生命周期内都存在邻避冲突的可能,便产生了通常所称的“邻避现象”。邻避现象不仅能引发涉稳事件,影响建设项目的顺利实施,而且对其学理层面的探讨还涉及特定社会中的环境正义和社会公平问题,因此与公共政策的制定产生直接关联。本文拟以阐释邻避设施和邻避现象为切入点,从学理层面进一步分析邻避现象的产生原因和影响因素,进而对建设项目实施过程中的邻避型风险防范提出应对之策。
一般认为,“邻避”是我国台湾地区学者于20世纪70年代翻译美国学者奥黑尔(O’Hare)的研究NOT IN MY BACKYARD(简称NIMBY,直译为“不要在我家后院”)而来的一个概念,它有时也被称作“露露”(LOCALLY UNWANTED LAND USE,简称LULU,意即地方排斥的土地使用)、“不在行星地球上”(NOPE)、“绝对不能建造什么接近任何人”(BANANA)以及“反对一切建造的公民”(CAVE)。[1]国内对“邻避”的社会科学研究不多且称谓不一,以“邻避现象”[2] [3] [4]和“邻避情结”[5]占居主流,也有称为“邻避运动”[6]。本文认为,“邻避”首先是作为一种社会现象引起人们的注意,其次才被作为一个学术话题来探讨和研究。从这个意义上讲,邻避现象偏重于社会学,邻避情结侧重于心理学,已经深入到对邻避现象进行心理学阐释的学理研究层面。因此,本文更倾向于对“NIMBY”使用中文“邻避现象”这一用语。
从宽泛的意义上讲,与邻避现象有关的公共设施均可以称为邻避设施。这样一些设施可以用不同的标准进行划分,比较典型的划分有:环境影响类设施(如垃圾和污水处理设施、市区高架)、风险集聚类设施(如变电站、加油站)、污名化类设施(如监狱、传染病和精神卫生疾病治疗机构)和心理不悦类设施(如殡葬设施)[5];能源类设施(如核电厂、火电厂)、废弃物处理类设施(如垃圾、污水、有毒废弃物处理设施)以及社会类设施(如特殊交通设施、殡葬设施、精神卫生疾病治疗机构等)[2]。
诚如维特斯(M.E. Vittes)、波洛克(P.H. Pollock)等学者研究所指出的,邻避现象发生与否或关于邻避的态度(NIMBY attitudes),有坚实的核心文化价值观基础,而非那些更为即时性的工具型考量(如关注环境、寻求经济补偿等)。[7]因此,上述对邻避设施的划分并没有普适性意义,因为一项公共设施是否会引发邻避现象而归类为邻避设施,与其所处的特定社会的文化传统、宗教信仰等社会文化因素密切相关。
基于对我国社会的认识和风险评估咨询实践,本文从这些设施的如下三个特征来认识邻避设施及邻避现象:
(1)自然环境影响类设施:对自然环境(含生态环境)造成影响,从而对设施周边民众生活环境和身体健康带来损害。
(2)社会环境和经济环境污名化设施:“贴标签”效应给当地经济社会环境带来影响,但某些设施是否具有这一特征,更多是与特定社会的文化传统有关联。比如殡葬设施、精神卫生疾病治疗机构等设施在我国社会中不太受欢迎。
(3)心理环境危害类设施:某些设施引发风险的概率低,但一旦发生可能会引起大量人员伤亡和巨大的财产损失(如核电厂、变电站、加油站、加气站等),导致人们具有“不确定性忧虑”。心理学研究发现,“人们对概率小而死亡率大的事件的风险估计过高,而对概率大而死亡率小的事件的风险估计过低;对迅即发生、一次性破坏大的风险的估计过高,对长期的、潜伏性的风险的估计过低。”[8]
以上分析提示,邻避设施有引发环境(广义)问题和社会冲突的负外部性,或这也可以被理解为是邻避设施具有的本质属性。而上述类型学分析的意义并不在于对邻避设施做“非此即彼”的归类(事实上,很多设施兼具上述特征),其实际意义在于有助于我们从邻避设施的影响及其后果来思考其负外部性和关于环境议题的意义和范围。
近年来我国邻避现象和邻避冲突在建设项目实施过程中大量涌现,如何认识和应对这一社会现象,也渐成为一个热门的学术话题,社会学、经济学和政治学是比较有代表性的解释视角(当然,这种划分是借鉴了“理想类型”的方法,突出某些研究的共性而已,并不能完全涵盖所有的研究),它们从不同的路径阐释了邻避现象的产生原因及影响人们对邻避设施认知的因素。
(一)社会学视角——最小抵抗路径原则
为追求良好生活环境,20世纪80年代初,美国出现了环境正义运动,直指有毒废弃物填埋场对当地生态环境的破坏以及对民众身体健康伤害。随后美国国家统计局和美国联合基督教会组成的族群正义调查委员会的研究表明,有毒废弃物填埋场选址分布显示出强烈的种族歧视倾向。相对于白人居住区而言,少数族群(或有色人种)居住区欠缺组织资源和动员能力,使得邻避设施建设所依赖的“最小抵抗路径原则”成为现实,边缘社区成为设施选址地。
这一结果取向的研究路径揭露了美国社会中环境风险的不公正分配,使环境正义问题成为全国性议题,后来遭到持过程研究路径取向(加入时间要素)研究者的批判,后者将讨论重心移至环境风险不平均分配的形成机制上(即种族、收入还是其他因素)。
美国环保署(EPA)环境正义办公室的设立使环境正义议题制度化。EPA兼容了种族和收入因素,定义“环境正义”为“在制定、实施和执行环境法律、法规和政策时,全体国民,不论种族、肤色、国籍和财产状况差异,都应受到公平对待并能有效参与”。这一定义隐含了“环境风险不成比例分配”的“环境不正义”。因此,美国政府“对一个个的邻避设施并不特别关注,他们主要的讨论核心是这些邻避设施作为一个风险整体时,它们的分配样态”。 [10]我国台湾地区学者黄之栋、黄瑞祺认为,“当环境正义问题被转化成一个个邻避设施的讨论时,‘环境正义’这四个字就几乎成为邻避问题的代名词”。 [9]他们的研究发现,我国台湾地区往往是在个案邻避设施层面讨论环境正义问题;从国内来看,尚未发现类似具有标杆意义的环境正义与邻避设施分布之关系研究。
(二)政治学视角——“多数人的暴政”
这一研究视角指出,邻避现象产生的根本原因源于现代代议制民主制度,导致大多数人假借公共利益之托辞让邻避设施的负外部性由选址地周边的少数人来承担,当这种不公正性超出一定限度或不能被利益受损者容忍时,抵制或反抗就发生了。
当环境正义议题制度化以后,如何矫治环境不正义问题随即成为人们探讨的焦点。既然边缘社区成为邻避设施倾倒地是因为其成员缺少资源和动员能力,那理所当然的就应该对之赋权,使其能够参与决策。因此,政府要改变决策参与机制,保证“少数人”也能够参与到决策制定过程中来。沃克(Walker)和米歇尔(Mitchell)等学者以及科伯恩(Corburn)曾提出,“少数人”参与决策的目标可以通过扩大环境影响评估的功能来实现。[10] [11]
(三)经济学视角——利益最大化
基于“理性经济人”的经济学假定,在成本-收益分析框架下,政府和邻避设施的实施单位应该通过经济的或非经济的方式对项目所在地周边民众实施补偿,当民众认为补偿所得等于或超出所受的损失时,即会接受邻避设施建设。据此,传统经济学的视野认为邻避冲突是一种追求自身利益最大化的自利性行为。
引入了心理学分析的行为经济学的兴起,对这一传统认识提出挑战,其引入如下五类要素——认知不协调、身份-社会地位、人格-情绪定势、个性-偏好演化、情境理性与局部知识,挑战了传统经济学关于人的行为具有“无限理性、无限控制力和无限自私自利性”的假定,提出“人类行为并非都是卑鄙的,除了维护自身利益外,人类心理中还有一些位置是留给利他主义、忠诚、公平和回报愿望的”。这些优秀的品质或可以解释,再诱人的补偿也消化不了人们抵制邻避设施建设的现象以及环保运动。
风险认知的心理学研究表明,关于风险的知识结构、风险信息沟通是否顺畅、风险程度是否可控等往往会影响人们对风险的认知,并决定了人们对特定邻避设施所持的态度。比如,人们会对曾经出现过的邻避设施的危害心存不确定性忧虑,并据此抵制邻避设施建设。
风险的心理学研究揭示,风险不仅是客观的,而且具有主观建构性。事实上,单一的心理学要素并不足以来解释人们对风险的认知和理解,因为很多其他或许更为重要的因素在影响人们的认知,比如人们对特定机构或组织的信赖与否、个体所持的价值观以及人们对社会整体公平与正义的理解等。比如张向和等学者认为,邻避现象中,“居民的抗争更重要地是体现他们以自身微薄的力量执著地抗争追求其人性上的平等和公平”。
以上重点从社会学、政治学和经济学的学科视角梳理了对邻避现象的研究要点,这种类型学的分析是借鉴了马克斯·韦伯“理想类型”中的方法论思想——尽管这很可能在与实际的比较中被发现存有逻辑缺陷和描述误差(比如行为经济学视角中嵌入了心理学要素)——但它毕竟为我们认识邻避现象明确了知识范围和分析的切入点,我们循此思路并结合工作实际,来讨论如何防范邻避型风险。
邻避型风险不同于经济学和保险学中的“风险”(一种可以用概率来表达的随机状态,很大程度上并不涉及损失或危害),它属于“社会风险”范畴,关注邻避设施建设运行带来的社会冲突及其对正常社会秩序的破坏——这是一种无法通过具体的概率数值(期望频数)来表述的不确定性。由此,在本文语境下,“社会风险”是指在特定社会条件下,由于各种不确定性而导致正常运转的社会系统遭致损害的可能性大小和损失程度。
邻避冲突的发生就是不确定性变成了现实,从而显现为风险事件,信访制度在处理来信、来访等直接利益诉求方面已经制度化(但实践中的“接访”及衍生出来的一套“地下经济产业链”往往为人所诟病),而对那些无论有无直接利益诉求却有可能引发群体冲突的风险事件,目前比较多的强调制订应急预案来应对,现在也逐渐成为各级政府部门、各种组织的常规性工作内容。
而我们都知道,社会风险的“不确定性”不是完全可控的,会存有剩余风险给社会管理者制造出一种“情境”或发生风险事件——前者是查尔斯•郝尔曼(Charles Hermann)的观点(“危机是一种情境”),后者是罗森塔尔(U. Rosenthal)的思想(“危机是风险事件”)。很显然,危机的“事件说”强调危机的客观性或现实性——危机就是不确定性变成了确定的风险事件;“情境说”则偏向于危机的主观建构性——即哪些事件被认为是风险事件、它们对社会系统产生什么样的威胁,不同行动者的认知会有差异。它们共同点在于都强调(风险)事件在理解危机中的核心意义。我们在上述分析中清晰地看到一个“风险→事件→危机”的理解风险及其延伸的分析架构,按照风险有可能演绎到危机阶段的发生学逻辑,本文认为有必要树立全局和过程观念,在邻避现象的应对中不仅要针对可能的风险事件制订应急预案、实施事态控制措施,更要主动地从源头上来预防风险发生。
无论是信访制还是应急处置,其制度逻辑是“事后救济”,而本文的观点则是侧重于预防风险向确定性的转化,这不仅是我国文化中“防范于未然”思想的现代延续,更是各级政府践行科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要工作内容和切入点,也是社会稳定风险评估的要义所在。
贝克(Ulrich Beck)在《风险社会:迈向一种新的现代性》中写道,“风险取决于决策……这意味着危险的来源不再是无知而是知识、不再是因为对自然缺乏控制而是控制得太完善了、不是那些脱离了人的把握的东西,而是工业时代建立起来的规范和体系”。 [12]183这一认识与吉登斯(Anthony Giddens)关于人为制造的公共危机的思想(与此相对应的则是外部公共危机)相契合,彼此都强调现代化过程中决策的重要性。本文对“决策”的理解是,决策主体不仅指政府,还包括作为邻避设施建设主体和运行方而存在的各种组织;决策不仅涉及文字成果,更重要的是包含决策过程和方式;决策不仅涉及经济考量,更要全面地考虑到建设项目与自然环境、社会环境、文化背景以及社会成员心理环境之间的相互影响和调适;决策的切入点既有制度或政策层面,也包括工程技术层面。循此思路,本文提出:
(一)选址决策前做充分内部论证
选址要做前期内部论证,是指在规划方案公示、群众知晓项目前,在政府职能部门内部之间所进行的协调性工作,它包含多层意思:
新建邻避设施宜有多个选址供后续决策参考。有备选址的意义是在此地建和彼地建之间增加可供选择的空间,避免非此不可的简单线性选择和矛盾。
初步明确补偿的机制和措施。针对不同类型邻避设施的负外部性特点,事前从宏、微观层面、从可行性和政府财力可承受的角度,初步明确对选址地进行补偿的机制和措施,避免仓促应对民众的意见和诉求。
引入第三方机构实施社会稳定风险预评估。通过第三方中介评估机构独立、客观、公正地对项目选址可能引发的社会风险进行评估,其意义不仅在于为政府部门决策提供科学的参考依据,而且通过提出风险防范措施能够在项目的负面影响和群众合法利益保护之间获得平衡点。我们很欣喜地看到,最新的社会稳定风险评估管理机制文件规定,重大项目涉及“邻避”问题的,社会稳定风险评估工作应当在项目规划选址阶段同步开展,并在立项审批、核准前完成;需要项目管理部门备案的,应当在开工建设前完成。
(二)依法合规前提下细致地做好公众参与
公众参与决策过程是吸纳民意的一种方式,也是晚近发展起来的审议式民主理论的基本要求和核心,它提供了“一种在各方皆有意愿理解彼此价值、观点及利益的前提下,共同寻求公共利益以及各方均可接受的方案,并重新评估界定自己利益及观点的可能性”。 [13]经过充分的内部论证、选址方案确定之后,项目建设就进入了规划方案公示和环境影响评价公示阶段,本文重点强调要依法合规用合理的方式开展公众参与工作。Ibitayo和Pijawka的研究显示,公众参与是邻避设施选址成功的关键要素。[14]公示的目的既是政府履行向公众告知的义务,同时也是征询公众意见的过程。但我们在咨询工作中发现,公示的方式、地点和公示期限时常成为利益相关方抵制邻避设施建设的一项说辞,民众也会抓住公众参与中的工作小瑕疵来质疑项目的合法性与合理性,这部分影射了项目方在实际工作中的缺陷,但同时这也是改进工作、防范风险的切入点。公示既要遵循合法性还要兼顾合理性,以在更大范围内用合理的方式和途径告知民众,收集反馈信息。
(三)对利益受损者实施补偿和利益回馈
邻避设施对项目所在地周边民众的生活环境和心理会产生影响,对于承受这种负外部性所做的牺牲,有必要实施补偿回馈机制,以降低其承担邻避设施的外部成本或增加其相关收益。
环境影响类邻避设施要多措并举来降低负外部性。项目单位要充分优化项目工艺流程设计方案,选用技术成熟、运行稳定可靠的环保设备,严格把关设备安装、调试环节,加强运行期的管理和设备维护;政府方面要集合环境保护和安监部门、媒体和周边群众的力量,强化运行期的环境监管和社会监督;做实经济社会发展反哺机制,回应利益相关者重大关切;与美丽家园(乡村)建设、土地流转等结合起来开展生态防护林建设;邻避设施集中的区域,要突破“单个项目治理”的简单化思维,统筹协调开展区域环境综合整治;开展当地人群的流行病学普查、筛选和跟踪,建立大数据库,建立当地流行病学数理模型,为今后政府出台政策提供决策依据。
有“污名化”效应或会带来“不确定忧虑”的邻避设施,着力构建和谐社区关系。建筑造型和外观设计不仅要与周边整体环境协调,还要兼顾到特定区域和人群的风俗、文化和社会心理;要加强内部管理,避免管理上的疏漏诱发风险事件;要与周边社区建立经常性的沟通机制,及时回应各种诉求并进行沟通协商;除直接的经济补偿外,与周边社区共建开展利民实事,可能的话与周边社区建立利益共享机制。
由于规划不当造成邻避现象,宜通过规划方面的工作来弥补缺陷、补偿利益损失。我国的很多邻避现象是由于宏观上规划不当而导致的,比如环境影响类设施规划过于集中,但又没有同步规划实施生态环境保护和市政配套设施,致使后来建设的邻避设施难以落地;或者是已有邻避设施,但地方政府在利益驱动下将这些设施周边邻近的土地使用权出售给房地产企业,事实上的“先有邻避设施,后有住宅”也抵不过民众的非理性。由于规划不当而引起的邻避现象,从其作为一个既成事实来讲,要通过对先前的区域发展规划进行调整或实施补充性规划来弥补先前规划的缺陷、补偿相关方受损的利益。
(四)与利益相关者充分地信息沟通
信息沟通不仅指政府部门之间要互通信息,达成充分共识,更重要地是项目单位、政府部门与利益受损群体之间的信息往来和经常性的沟通。普特南在《使民主运转起来》一书中强调,“一个高效的民主制度应该既是回应性的,又是有效率的”。 [15]9国内学者俞可平也提出,一个善治的政府,其“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高”。 [16]
信息沟通的内容是民众的意见和诉求,是宽泛意义上的“民意”,这个过程是政府倾听民意、完善决策、维护民众权益的过程,最重要的是建立沟通的机制和平台,让决策部门能够直接接收到民众的意见和诉求并及时回应和采纳,但回应要在法制框架下依法进行(有理),既要维护政府的公信力和权威,又要保障民众的合法权利和合理诉求(有利),同时要把握适当地分寸(有节)。
邻避现象是一种世界性的现象,并非我国特有。从西方发达国家走过的道路来看,邻避现象给很多重大公共设施的实施带来巨大的舆论压力,迫使政府的项目决策方式和决策过程不断革新以求尽可能地吸纳民众的意见和诉求。从至今仍没有看到尽头的环境运动来看,在公域-私域-第三域的三分框架下,公民社会的力量以政府认可和接受的方式来制衡追求效益的市场力量,作为公权力的政府在两者之间居间和调停,回避了直接冲突。而在我国,政府本身就是很多邻避设施的建设主体,被动地牵涉进邻避冲突中,而民众也把利益诉求对象直接指向政府及其职能部门,长此以往有可能带来“政府的合法性危机问题”。这种现状和趋势不仅提出了从源头上防范风险、预防冲突事件发生的必要性,更提出一个政府在邻避设施建设过程中的角色扮演和公权力如何使用的问题。
而从邻避现象不仅涉及环境问题而夹杂了很多社会性元素来讲,这种冲突在一定程度上可以被视为是一种社会性情绪的发泄。借用社会学家科塞的“社会安全阀”概念,我们应该创设出一种机制或构建一个平台,使这种社会情绪能够得到适当的宣泄而不威胁正常社会秩序,或许,在邻避设施建设过程中,通过完善和改进工作程序将公众的“激情”引导到建设性轨道上来,将不失为是创建这个机制或平台的一个切入点和载体。唯此,冲突虽为常态,但社会亦和谐!
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风险与不确定性——兼及对不确定性研究的初步思考
从风险管理实务中的“风险”定义出发,辨析后认为风险的本质是不确定性,界定风险为“影响目标实现的不确定性”。在不确定性日益成为这个时代显著特征的背景下,我们需要克服对确定性追求的天性,从“在不确定性中寻找确定性”转向“在不确定性中认识和把握不确定性”,实现对不确定性的被动地接受到主动地把握。本文以对中国风险管理界有着重要影响的两个组织(ISO[[[] ISO是国际标准化组织的简称,全称是International Organization for Standardization。ISO是由各国标准化团体(ISO成员团体)组成的世界性的联合会。制定国际标准的工作通常由ISO的技术委员会完成。]]和COSO[[[] COSO 即 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的缩写,中文译为反虚假财务报告委员会发起组织,有时也被直译为美国科索委员会(如中国财政部2013年出版的第二版《企业内部控制框架》中即采用的直译方式)。]])对“风险”的定义说开去,辨析风险的本质就是不确定性,然后从社会学视角对不确定性的研究进行初步讨论。
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