城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。有序发展城市轨道交通，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通要求其规划的科学性、布局的合理性、建设的高标准、服务的人性化以及建设规模大、系统复杂、技术要求高、建设周期长、投资规模巨大、公益性特征明显、利益协调面广、社会影响深远等特点，在规划建设及运行过程中容易引发多种社会矛盾，呈现出一系列的社会稳定风险问题。本文针对轨道交通项目规划建设的特点，结合近年来稳评咨询工作实践，对深化城市轨道交通规划建设项目的稳评工作进行思考，提出优化完善意见和建议，以便更好地保障城市轨道交通的规划建设和运行。

一、对开展轨道交通规划建设项目稳评工作重要意义的认识

开展重大决策社会稳定风险评估工作，是党和国家加强和创新社会管理的重大决策，是深化改革促进社会发展的重要保障，是从源头上预防和减少社会矛盾的重要举措，也是统筹协调各方关系、维护群众利益的根本所在。

2012年初，中办、国办颁布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)的通知》(中办发〔2012〕2号)，提出：凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大政策制定、重大项目建设以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，做出决策前都要进行社会稳定风险评估。

新形势下党和国家对重大决策稳评工作提出了新的要求，凡是直接关系人民群众切身利益且对社会稳定、公共安全等方面可能造成较大影响的重大决策事项，均应当纳入社会稳定风险评估范围。要坚持以人民为中心，以防范化解重大矛盾风险为主要目标，以全面客观、应评尽评、评用并重、全程管控为基本要求，进一步推动重大决策稳评工作高质量发展。同时，对评估内容、评估方式、评估程序、评估管理、评估结果运用等方面进行了具体明确。要按照制定评估方案、调查识别风险、全面分析论证、确定风险等级、编制评估报告、组织报告评审和评估报告备案的程序进行评估。

坚持“以人民为中心”就是一切为了人民，始终把人民对美好生活的向往作为最终的奋斗目标。城市轨道交通作为城市公共交通系统的骨干，与人民幸福息息相关。有事好商量，众人的事情由众人商量，集思广益，群策群力，才能保证城市轨道交通符合社情民意和城市发展的需要，使城市轨道交通规划建设决策更为科学和合理。稳评作为新时代民主协商的方式之一，稳评的过程是利益相关者之间进行沟通协商的过程，可以以风险评估为契机，在政府及其职能部门、项目建设方、受影响的人/组织以及专家等各利益相关方之间搭建沟通协商平台，构建多方参与的沟通协商机制，保障群众的知情权、参与权、选择权、监督权，实现各协商主体的实质平等，从社会治理角度提出落实风险防范化解措施的建议，为切实提高重大决策的科学性、民主性、合法性，为化解社会矛盾、促进社会和谐提供保证。同时，“以人民为中心”是践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的具体体现，将“人民城市”理念融入到城市治理的每个环节，顺应人民群众对美好生活的期待，让城市治理更有深度、更有力度、更有温度，真正做到“城市，让生活更美好”。

对照ISO31000:2018《风险管理指南》，我们现在所说的社会稳定风险评估，对其更确切的理解应该理解为社会稳定风险管理，其中调查识别风险、全面分析论证、确定风险等级、编制评估报告可理解为《风险管理指南》中的风险评估。从这个角度来看，我们开展轨道交通规划建设项目稳评工作的目的，是为了有效管理轨道交通规划和建设项目的社会稳定风险，防范化解重大矛盾风险，通过管理风险、制定决策、设定和实现目标以及提高绩效来为组织创造和保护价值，确保轨道交通规划和建设项目的顺利实施，确保轨道交通这一民心工程以实际成效更好地服务于民，努力让群众有更多获得感。

二、上海城市轨道交通社会稳定风险评估现状与问题分析

（一）城市轨道交通项目开展社会稳定风险评估现状

国内城市轨道交通高速发展，根据中国城市轨道交通协会统计数据，截至2021年12月31日，我国内地累计有50个城市投运城轨交通线路9192.62公里，其中地铁7253.73公里。上海已开通城轨交通运营线路936.03公里，其中地铁795.63公里。截至2022年1月，上海地铁在建的线路有9条，分别是2号线西延伸段、13号线西延伸段、17号线西延伸段、18号线二期、21号线一期、南汇支线（两港市域铁路）、崇明线一期、机场联络线和嘉闵线，在建里程共224公里。根据规划，上海市城市轨道交通2030年线网总长度约1642公里，其中地铁线1055公里，市域铁路587公里。

2009年5月，上海出台了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)》（沪委办发〔2009〕16号），开始推行重大决策的社会稳定风险评估工作。为进一步加强重大决策的稳评工作，2021年9月上海又出台了《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》（沪委办发〔2021〕28号），进一步明确对包括城市轨道交通在内的重大决策社会稳定风险评估的制度性要求，进一步提升稳评工作的规范性、科学性和实效性。

2011年，上海开始对第一条城市轨道交通项目，即9号线三期（杨高中路～曹路）新建工程开展社会稳定风险评估工作。截至2021年年底，上海已经开展了包括崇明线工程、10号线二期工程、5号线南延伸工程、15号线工程等40多条城市轨道交通线建设项目的社会稳定风险评估工作，同时也开展了包括上海市轨道交通建设规划调整等规划方案的社会稳定风险评估工作。

（二）上海城市轨道交通项目社会稳定风险评估问题分析

上海城市轨道交通建设项目的社会稳定风险评估及报告的编制，总体上遵循了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）、《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)的通知》（发改办投资〔2013〕428号）以及《关于印发〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南〉和〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告评价指南〉的通知》（沪发改投〔2011〕173号）的规范要求，为一系列轨道交通项目的建设和运营提供了服务支撑，有利于维护项目涉及区域的社会和谐稳定。但在稳评的实践过程中，从坚持“以人民为中心”、践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的要求来看，还有许多方面需要进一步探索和研究。

1.合理诉求未能被采纳导致方案认同程度低

按照规划和环评等有关法律法规，开展轨道交通项目规划和环评的公众参与形式大多采用在网络等媒体上进行两次公示。轨道交通建设始终牵动着市民的心，尽管在微信公众号、论坛、网络等媒体上每次发布轨道交通建设的信息后，总会引发市民的评论，他们往往从自身出行要求的角度，提出关于增加线路站点，或者是对现有线路拥挤、缺少大站停轨交等诉求。但由于受到时间和条件约束，在轨交项目规划阶段较易遗漏主要利益相关者及其主要意见、诉求，进而未能将其中的合理诉求纳入建设方案，这对之后具体线路建设方案（包括走向、设站等方面）的合理性、市民对方案的认同程度产生较大影响，进而对后续项目建设单位、各级政府维稳工作带来巨大挑战。

2.评估程序与社会矛盾防范化解程序未能很好衔接

《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》第一条明确，制定该办法的主要目的是“促进科学决策、民主决策、依法决策和化解社会矛盾”。但在实际操作中，仍然存在虚评过关、评而不用的情况。有的社会稳定风险评估过程仅截止于项目的审批，与项目建设及运营期间的工作没有实现真正的衔接。尽管在项目前期，由专业的第三方编制的稳评报告中提出了潜在的风险及相关化解措施，评审报告对此也进行了完善，但在项目实施阶段，由于建设各方（包括项目单位、代建单位、施工单位、监理单位等）风险管理的意识还不够强，同时过多强调属地化管理，建设单位及相关参建单位未能真正履行起项目社会稳定风险管理的主体责任，导致一些工程方面防范化解措施未能及时妥善落实，进而引发群体性事件或舆情风险。

3.环评达标但未能考虑敏感目标感受

城市轨道交通运营期间的振动和噪声是运营期引发社会矛盾的主要因素，其次是车站风亭、风塔等设施产生的废气以及电磁辐射。这些环境影响是直观的且长期存在的，与居民的切身利益相关。尽管轨交建设均能达到环评及其批复提出的各项环保要求，但达标并不等于对周边环境不产生影响，并不等于老百姓能够接受，在达标的基础上还需要考虑沿线敏感目标的感受，需要从工程技术层面尽可能将对周边环境的影响降低到老百姓能接受的程度，这需要项目建设单位及各参建单位、政府审批部门有比较强的风险管理意识，当然这也往往需要增加一定的成本投入。据调查，本市地铁运营初期潮湿季节里曾发生过数起地下车站风亭排气异味影响投诉，投诉者均为风亭周围的居民，因此在规划阶段就应充分重视运营期因环境影响导致的社会矛盾，不能把环评达标作为最低要求，而是要秉承人文关怀的理念，尽量减轻对周边敏感目标的影响，体现城市温度。

三、对提高城市轨道交通社会稳定风险评估成效的建议

（一）强化各参与方对“稳评”意义的深刻理解

1.决策者应进一步提高风险管理的意识、高度重视稳评工作，严格落实“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”“谁审批、谁负责”的要求，克服为了审批而评估的思想，落实好风险管理工作，切实维护广大人民群众切身利益。

2.参建方要把风险管理贯穿于规划建设全过程和各个环节。 整个轨道交通规划建设的各参与方，特别是领导层面高度重视“稳评”工作，在规划阶段做好源头上的风险防范，落实区政府部门的合理诉求以及环评、稳评报告的建议，减少规划实施引发风险事件的不确定性，确保规划顺利落地。在后续各条线路推进实施过程中，统筹考虑征收、施工、环保、维稳等各项工作，确保项目顺利推进实施。

（二）建立轨道交通规划与城市风险管理的联动机制

1.强化轨道交通计划的稳评工作。城市轨道交通规划在城市总体规划指导下，要坚持市级统筹、上下协同，强化研究。在此阶段，稳评工作应同步介入，通过现场实地踏勘、科学运用多种社会调查方式，强化通过网站、报刊、问卷调查、听证会等形式向社会公开征求意见的过程，坚持让群众评判，在广泛征求党政机关、基层政府意见的同时，多听取服务对象的意见，多听取人大代表、政协委员、党外人士的意见，多听取公众的意见和网上的声音，充分听取各方面利益相关者的真实意见及诉求，做好沟通、吸纳民意，提高规划内容的科学性、合理性，不断提升规划的质量和水平，真正体现全心全意为人民服务的理念。

2.建立相关规划与轨道发展联动的动态监控和评估机制。除了规划期间开展社会稳定风险评估工作外，还应建立动态监控和定期评估机制，每年将规划控制内容与轨交实施情况进行对比和评价，分析城市规划编制中对轨交沿线土地利用的调整情况，从而评估城市规划是否能与轨交网络高度耦合。

（三）强化社会稳定风险评估成果的运用

1.打通“评”和“用”两个程序，合理运用好“稳评”结果。稳评结果是轨道交通规划和建设项目审批和决策的依据之一。决策机构要以稳评结果为依据，科学决策，有效化解不安定因素，实现政治效益、经济效益和社会稳定的有机统一，真正做到防患于未然。各相关党政部门、属地政府以及稳评咨询单位要为形成维稳合力奠定基础。要进一步明确项目单位为第一责任人，强化项目的社会稳定风险管理，从项目前期开始做好源头上的风险防范，落实相关政府部门以及环评、稳评报告的建议，周边利益相关者的意见诉求，减少项目建设实施引发风险事件的不确定性，确保项目顺利落地。同时，在施工总承包招标文件中明确项目维稳工作要求和风险防范职责以及相应的奖惩机制，综合考量、择优选择施工单位；建立评价验收机制，将社会稳定风险防控责任落实情况作为工程验收的一项内容。

2.强化与社会稳定风险应急处置相契合的工程风险应急处置机制。项目建设单位、施工单位要制定有效处置项目社会稳定风险的应急预案以及工程风险应急处置预案，并与沿线所涉区政府相关职能部门、街道办事处的相关突发事件应急处置预案相衔接，一旦有重大舆情、重大维稳风险或施工引起险情等紧急情况，各单位应及时启动应急预案并及时上报市级相关部门，妥善处置可能出现的社会稳定风险。

3.加快推进社会稳定风险评估信息化建设，依托“一网通办”和“一网统管”信息系统，建立覆盖范围广、联通部门多、数据融合强的智能化评估系统，及时准确反映城市安全态势，特别是舆情管控、应急处理、维稳处置等环节，做到及时预警、迅速化解，全力打造更精细、更科学、更智慧、更高效的“一张网”，彰显上海超大城市精细治理的“绣花之功”。

（四）推进动态评估和社会监督机制建设

1.社会稳定风险分析是动态的过程，应在规划实施的整个生命周期中持续进行。为了有效处置建设方案落地可能引发的社会稳定风险，在项目实施过程中，建议项目单位和各相关党政部门一起加强与利益相关者的沟通和协商，有效组织和落实各项风险防范化解措施；在此基础上根据实施进程、内外部环境和利益相关者诉求的变化，补充识别新的风险因素，优化完善风险防范化解措施，并组织落实。

2.建立全方位、全过程的社会监督体系。一方面，鼓励社会各方积极有序参与城市轨道交通建设，形成“打开大门建轨交”的良好格局。另一方面，倒逼建设各方转变观念，建立内部规范透明的风险管理机制，积极回应社会各界的关切，主动接受社会各界的监督，确保项目顺利实施。针对信息不对称、科普不到位等问题，主动引入新闻媒体监督，实施信息全过程公开，同时通过新闻媒体加强对周边利益相关者的科普宣传、法制宣传，引导群众科学认识城市轨道交通的各项设施，理性参与轨道交通建设的讨论和监督。

四、结语

开展城市轨道交通项目的社会稳定风险评估工作，为城市轨道建设项目的顺利开展提供了保证，提升了城市的规模和综合竞争力。未来，通过不断研究探索社会稳定风险评估的理论和技术，社会稳定风险评估一定能够为重大投资项目保障创造更大价值。